التنظیم القانونی لحریة التنقل فی الظروف العادیة وجائحة کورونا کظرف استثنائی -العراق أنموذجاً

تناول الباحث دراسة حریة التنقل فی اطار جدید من خلال الجمع بین الجانبین النظری والعملی عن طریق دراسة قرارات الادارة فی الظرفین العادی والاستثنائی (المتمثل بالقرارات الصادرة عن اللجنة العلیا للصحة والسلامة الوطنیة) فی ظل جائحة کورونا ، وبیان مدى التطابق بین القرارات الصادرة عن الادارة فی هذین الظرفین مع الاسس الدستوریة والقانونیة ، فضلاً عن الاشارة الى اهم التطبیقات القضائیة الصادرة عن القضائین الدستوری والاداری ذات الصلة بموضوع الدراسة ..

التنظیم القانونی لحریة التنقل فی الظروف العادیة وجائحة کورونا کظرف استثنائی -العراق أنموذجاً-^(*)-

The legal regulation of the right to freedom of movement under ordinary circumstances and during the Coronavirus pandemic

- Iraq as a case study model

(*) أستلم البحث فی 21/1/2022 *** قبل للنشر فی 13/2/2022.

(*) received on 21/1/2022 *** accepted for publishing on 13/2/2022.

Doi: 10.33899/alaw.2022.132836.1189

© Authors, 2022, College of Law, University of Mosul This is an open access articl under the CC BY 4.0 license

     (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0).

المستخلص                         

تناولنا فیبحثنا الموسوم بـ(التنظیم القانونی لحریة التنقل فی الظروف العادیة وجائحة کورونا کظرف استثنائی- العراق انموذجاً) دراسة مفهوم حریة التنقل، وبیان اهم النصوص الدستوریة والقانونیة المنظمة لها ومدى مواءمة القرارات الصادرة عن الادارة لتلک النصوص، وقد آثرنا اعتماد المنهج الوصفی- التحلیلی واتضح من خلاله وجود بعض التعارض فی نصوص الدستور، وصدور بعض القرارات الاداریة الضبطیة التی غاب فیها الاساس القانونی، ناهیک عن قلة الاحکام القضائیة الصادرة عن القضاء بهذا الصدد الامر الذی یتطلب تعدیل النصوص الدستوریة وتفعیل الرقابة بالقضائیة على القوانین والقرارات الاداریة المخالفة للدستور والقانون ولاسیما المتعلقة منها بانتهاک الحقوق والحریات.

الکلمات المفتاحیة: حریة التنقل، اللجنة العلیا للصحة والسلامة الوطنیة، جائحة کورونا، القضاء الدستوری، القضاء الاداری.

Abstract

The aim of this paper “The legal regulation of the right to freedom of movement under ordinary circumstances and during the Coronavirus pandemic as exceptional circumstances - Iraq as a case study model’’ is  to study the right under the 2005 Constitution, and other legislative and administrative rules regulating the right in Iraq. To achieve the study goals,  an analytical descriptive approach is used. It can be argued that the constitution has some fundamental flaws in regulating the right, and  some administrative procedures taken during the pandemic have no clear basis in law.  With the absence of judicial decisions,  it is imperative to amend the Constitution and also to ensure the subjection of laws and administrative procedures to judicial review  to provide protection for individuals against state power especially fundamental rights and freedoms.

Key words: freedom of movement, National Health and Safety High Committee, The Corona virus pandemic, constitutional judiciary, administrative judiciary.

المقدمـة

لاریب ان الحریة هی منطلق الانسان ففی اجواء الحریة، والامن، والطمأنینة یبنی الانسان ویفکر ویبدع، وحمایة النظام العام هو جزء جوهری من اساسیات تحقیق الحریة، فالحریة اللامسؤولة التی یتجاوز بها الفرد حدود النظام العام تتحول الى فوضى وتشکل خطرا ً على المجتمع والدولة، ومن هنا کان التنظیم القانونی بوضع الضوابط والحدود لممارسة حریة التنقل ضرورة لا غنى عنها لممارسة هذه الحریة، الا ان النظام القانونی المطبق فی ظل الظروف العادیة قد یعجز فی اثناء الازمات عن حمایة النظام العام، لذا کان لابد من منح السلطة التنفیذیة فی الظروف الاستثنائیة سلطات واسعة حتى لو کان ذلک على حساب الحریة ولکن بشرط الا تخرج عن الهدف الذی ینشده الظرف الاستثنائی، اذ ینبغی علیها ان تسعى دائماً الى تحقیق التوازن بین المصلحة الخاصة المتمثلة بحقوق الافراد وحریاتهم والمصلحة العامة المتمثلة بحفظ النظام العام سواء فی الظروف العادیة ام الاستثنائیة.

اولاً : اشکالیة الدراسة : تکمن مشکلة البحث فی موضوع (التنظیم القانونی لحریة التنقل فی الظروف العادیة وجائحة کورونا کظرف استثنائی -العراق انموذجاً) فی وجود بعض الثغرات التی شابت النصوص المنظمة لحریة التنقل والتعارض بین النصوص القانونیة المنظمة للحق فی حریة التنقل والواقع العملی، حیث صدرت بعض القرارات الاداریة الضبطیة التی غاب فیها الاساس القانونی سواءً فی الظروف العادیة ام تلک التی اصدرتها(اللجنة العلیا للصحة والسلامة الوطنیة) فی ظل (جائحة کورونا) کظرف استثنائی طارئ غزا العالم، مما اضعف الضمانات الدستوریة والقانونیة الکافلة للحق فی حریة التنقل، ناهیک عن قلة الاحکام القضائیة الصادرة عن القضاء ینال دستوری والاداری مما یشیر الى ضعف الرقابة القضائیة على القرارات الصادرة عن الادارة ولاسیما فی الظروف الاستثنائیة التی تمارس فیها الادارة سلطات واسعة، فجاءت هذه الدراسة مساهمة متواضعة لتقویم دور الادارة فی تنظیم الحق فی حریة التنقل سواء فی الظروف العادیة ام الاستثنائیة، فی محاولة للخروج ببعض المعالجات بغیة تحقیق التوازن بین مقتضیات حفظ النظام العام ومتطلبات ممارسة الحریة  اذ ان تعزیز الاستقرار السیاسی والاقتصادی والاجتماعی یتحقق عن طریق تمکین الافراد من ممارسة حریاتهم وفی صدارتها حریة التنقل وعدم فرض القیود علیها حتى فی الظروف الاستثنائیة الا فی اطار المشروعیة اذ تبقى الاخیرة قائمة فی ظل تلک الظروف.

ثالثا: منهجیة الدراسة : اعتمدنا فی دراستنا للموضوع على المنهج الوصفی – التحلیلی -التطبیقی عن طریق بحثنا فی المصادر والمعلومات ومحاولة الوقوف على الآراء الفقهیة ذات الصلة بموضوع الدراسة، وتحلیل النصوص القانونیة بغیة التعرف على موقف المشرع الدستوری والقانونی فیما یتعلق بنطاق هذا الحق والقیود التی تفرض علیه سواء فی الظروف العادیة ام الاستثنائیة، وبیان اهم الثغرات التی شابت تلک النصوص، ومدى توافق قرارات الادارة معها، مع الاشارة الى بعض التطبیقات القضائیة الصادرة عن القضاءین الدستوری والاداری ذات الصلة بالموضوع، وکذلک القرارات الصادرة عن السلطة التنفیذیة ممثلةُ بـ (اللجنة العلیا للصحة والسلامة الوطنیة) فی ظل جائحة کورونا.

رابعاً : فرضیة الدراسة :

1. استناد القرارات الضبطیة الصادرة عن الادارة للأسس الدستوریة والقانونیة المنظمة لحریة التنقل؟
2. خضوع القوانین والقرارات الاداریة المنظمة لحریة التنقل للرقابة القضائیة بشقیها الدستوری والاداری؟
3. مواءمة قرارات الادارة مع النصوص الدستوریة والقانونیة المنظمة لحریة التنقل؟

خامساً : حدود الدراسة : یجدر بنا ان ننوه الى ان بحثنا سیدور حول دراسة الحق فی حریة التنقل فی الظروف العادیة والاستثنائیة وسنقصر دراستنا فی الظروف الاستثنائیة على ظرف جائحة کورونا  کأهم ظرف استثنائی طارئ یمر به العالم حالیاً.

سادساً: هیکلیة الدراسة : اقتضت طبیعة البحث تقسیم الدراسة فیه على مقدمة ومبحثین تناولنا فی المبحث الاول مفهوم حریة التنقل وقسمت الدراسة فیه على ثلاث مطالب خصص الاول للتعریف بحریة التنقل والثانی لدراسة الطبیعة القانونیة لها، اما الثالث فتناولنا فیه اساس حریة التنقل فی الاعلانات والمواثیق العالمیة والاقلیمیة، اما المبحث الثانی فتناولنا فیه التنظیم القانونی لحریة التنقل وقسمت الدراسة فیه على مطلبین خصصنا الاول لدراسة التنظیم القانونی لحریة التنقل فی الظروف العادیة، والثانی لدراسة التنظیم القانونی لحریة التنقل فی الظروف الاستثنائیة وتطبیقاته فی ظل جائحة کورونا، وانهیت الدراسة بخاتمة انطوت على مجموعة من النتائج والتوصیات.

المبحث الاول

مفهوم حریة التنقل

بغیة تحدید مفهوم حریة التنقل ینبغی ان نتطرق اولاً الى تعریفها، ثم نعرج بعد ذلک على بیان طبیعتها القانونیة عن طریق تقسیم هذا المطلب على فرعین وذلک على النحو الاتی :

المطلب الاول

التعریف بحریة التنقل

یتألف الموضوع کما هو واضح من مفردتین : (حُریة، تنقل) لِذا سنحاول بیان التعریف اللغوی لکلِ مفردةٍ منهما وفقاً للآتی :

اولاً:- حریة التنقل فی اللغة: فالحُریةُ لغةً : الحُر(بضمِ الحاء ) خلافُ العبد والاسیر والجمعُ أحرار وحرّرهُ أعتقهُ ویقال : حرّر رقبته، وحرّر الولدُ : افردهُ لطاعة الله وخدمة المسجد قال تعالى على لسان امرأة عِمران: ((ربِ انی نذرتُ لکَ ما فی بطنی مُحرراً)) والحُرّة ُ: نقیضُ الامَة والجَمْعُ حرائروالحُرّیة: الخُلوص من الشوائبِ او الرقِ او اللؤمِ. اما التنقل فیراد به التحول ای تحویل الشیء من موضع الى موضع، ویقال نقله، ینقله، نقلاً، فانتقل، والنقلة : الانتقال، والنقیل : ضرب من السیر وهو المداومة علیه ویقال انتقل سار سیرا سریعاً، وقد کفلت الشریعة الاسلامیة حریة الذهاب والایاب للأفراد وحریة الخروج من الدیار الاسلامیة والدخول الیها وحریة الافراد فی الاستقرار فی ای مکان یشاؤون داخل الدولة والسیر فی الارض حیثما یشاؤون، اذ قال تعالى: ((فإذا قضیت الصلاة فانتشروا فی الارض)).

ثانیاً:- حریة التنقل فی الاصطلاح :

عرف بعض الفقهاء حریة التنقل بانها: (قدرة الفرد على تغییر مکانه بإرادته الحرة والذهاب والمجیء داخل بلده حیث یشاء والخروج منه والعودة الیه دون ان تحده عوائق وذلک لقضاء ما یحتاجه فی حیاته الخاصة والعامة)، ومنهم من عرفها بانها: (حق الانتقال من مکان الى اخر والخروج من البلاد والعودة الیها دون تقیید او ضغط إلا وفقاً للقانون ولأغراض المصلحة العامة)، او هی: (حق الانتقال من مکان الى اخر والخروج من البلاد والعودة الیها دون تقیید او منع الا وفقا للقانون).

 یتضح مما تقدم من تعریفات ان لحریة التنقل  ثلاث صور تتمثل بالاتی :

1. حریة الحرکة : وتعنی حریة تجول الفرد من مکان الى آخر ضمن اطار الدولة الواحدة دون ان تحد السلطة من حرکته الا للضرورة اذ ان حرکة الانسان وتنقله یعد من الامور الطبیعیة الملازمة للحیاة ومن ضروراتها.
2. حریة اختیار مکان الاقامة : إن اختیار الأفراد مکان اقامتهم، وعدم تحدید مکان معین لهم على وجه الإلزام، یعد أحد مرتکزات حریة التنقل، ففرض الإقامة الجبریة یعد قیداً على الحق فی حریة التنقل، فالفرد له حریة مطلقة فی الإقامة بأی جزء من اقالیم الدولة، إلا إذا کانت هناک أسباب تسوغ  الحرمان من الإقامة فی جهة معینة، شرط أن یکون الحرمان مؤقتاً.
3. حریة الخروج من الدولة :یحمی الحق فی حریة التنقل حق الأشخاص فی مغادرة أی دولة یتواجدون علـی ارضـها، بمـا فـی ذلـک الدولـة التـی یحملـون جنسـیتها فـی أی وقـت طالمـا اسـتوفوا الإجـراءات الروتینیـة للســـفر، مثـــل حجـــز تـــذاکر الطیـــران، أو الحصـــول علـــی تأشـــیرة دخـــول مســـبقة للدولـــة المسـافرین الیهـا، وحریـة مغـادرة الشـخص لبلـده مطلقـة سـواء کانـت لغـرض مؤقـت مثـل السیاحة أو التعلیم أو العلاج، أو کانت لغرض دائم کالهجرة.
4. حریة العودة الى الدولة : یحمی الحق فی حریة التنقـل حـق الأشـخاص فـی العـودة إلـى اوطـانهم فـی أی وقـت یشاؤون دون قیـود، والحـق فـی العـودة یکتسـب أهمیـة قصـوى لللاجئـین الـراغبین فـی العـودة الى الــوطن باختیــارهم، وهــو یعنــی ضــمناً حظــر عملیــات ترحیــل الســکان القســریة أو طــردهم الجمــاعی أو الفــردی إلــى بلــدان أخرى.

المطلب الثانی

الطبیعة القانونیة لحریة التنقل

ان لتحدید الطبیعة القانونیة لحریة التنقل اهمیة کبیرة اذ یتوقف علیه مدى قدرة المشرع والادارة  على تنظیم او تقیید هذه الحریة، ویلاحظ تباین الفقه الدستوری والقضاءین (الدستوری والاداری)بشأن تحدید الطبیعة القانونیة لحریة التنقل الى عدة آراء وفقاً للاتی :

اولاً : موقف الفقه الدستوری من الطبیعة القانونیة لحریة التنقل: وفی هذا الصدد انقسم الفقه الى عدة آراء وفقاً للآتی :

1. یرى بعض الفقه ان الحق فی حریة التنقل من الحقوق الشخصیة الأساسیة اذ أن وجوده لازماً لوجود وقیام الحقوق والحریات العامة الأخرى ، إذ یرون أنه لا قیمة لتقریر حق الانتخاب، إذا لم یتقرر إلى جانبه حق الفرد فی  التنقل، وعدم فرض قیود على تنقله أو منعه من ذلک، کعدم جواز القبض علیه أو حبسه أو إبعاده بغیر مسوِّغ قانونی، اذ تستطیع السلطات الاداریة اذا ما تم منحها سلطة مطلقة فی منع الافراد من التنقل ان تتخذ قرارات تحرم خصومها من ممارسة حقوقهم الانتخابیة، من خلال منعهم من الذهاب إلى المراکز الانتخابیة، کما إن تقریر حق الأفراد فی الصناعة أو التجارة لا قیمة له إذا لم یتمکن الأفراد من ممارسة حقهم فی التنقل.
2. یذهب بعض الفقه الى القول بأن النصوص الدستوریة المتعلقة بحریة التنقل کالنص فی الدستور على عدم جواز ابعاد ای مواطن عن البلاد او منعه من العودة الیها  تعد من النصوص الدستوریة (التقریریة) والتی تعرف بأنها : نصوص تتمیز بالتحدید وبالقابلیة للتطبیق فوراً، وتعد قیداً على ارادة المشرع العادی اذ یکون التزام المشرع إزاءها التزاماً قانونیاً بعدم مصادرة الحریة ویستطیع الافراد الاحتجاج بها مباشرة دون انتظار تدخل المشرع لتنظیم کیفیة تطبیقها علیهم، فاذا ما صدرت قوانین مخالفة لها فإنها تکون غیر دستوریة، ویفهم من ذلک ان حریة التنقل تعد من الحریات الاساسیة الاصیلة لکل فرد لمجرد کونه انسان ومن ثم لا یجوز للمشرع اصدار ای قانون من شأنه انتهاکها او مصادرتها.
3. ویرى البعض الاخر من الفقه الدستوری أن الحق فی حریة التنقل من الحریات النسبیة، أی لیست له صفة مطلقة، بل یخضع الأفراد عند ممارستهم لحریة التنقل إلى عدة قیود تفرض فی إطار احترام القوانین المرعیة فی الدولة، وحمایة النظام العام وکذلک مراعاة الحقوق والحریات العامة ذاتها.

ثانیاً : موقف القضاءین الدستوری والاداری من الطبیعة القانونیة لحریة التنقل : ویلاحظ اختلاف القضاء فی تحدید الطبیعة القانونیة لحریة التنقل وفقا للآتی :

1- الطبیعة القانونیة لحریة التنقل فی القضاء الدستوری: ذهب جانب من القضاء الدستوری الى تصنیف حریة التنقل ضمن (الحریات الاساسیة) اذ ذهبت المحکمة الامریکیة العلیا فی قرار لها الى ان : ( ان حریة التنقل هو حق دستوری اصیل ویعد من الموروثات التی یعتز بها الشعب الامریکی وهو ایضاً حق عزیز على المواطن الامریکی ملبیاً کافة احتیاجاته وهذا الحق بدون ادنى شک له صفة اساسیة فی اطار القیم الدستوریة)، اما القضاء المصری فقد ذهب فی  تحدید الطبیعة القانونیة لحریة التنقل بکونها من (الحریات الشخصیة) وهی التی تندرج ضمن الحریات الاساسیة ایضاً  التی لا یجوز مصادرتها بدون مسوغ قانونی اذ قضت (المحکمة الدستوریة العلیا) فی الجلسة 4 من نوفمبر/تشرین الاول 2000 فی القضیة رقم 243لسنة 21 القضائیة الدستوریة المحالة الیها من محکمة القضاء الاداری: (...ان حریة التنقل تنخرط فی مصاف الحریات العامة وان تقییدها دون مقتضى مشروع انما یجرد الحریة الشخصیة من بعض خصائصها ویقوض صحیح بنیانها...).

اما القضاء الدستوری العراقی متمثلاً بالمحکمة الاتحادیة العلیا فلم یبین فی احکامه (على حد علمنا) الطبیعة القانونیة لحریة التنقل وانما اکتفى بالإشارة الى الضمانات الدستوریة المقررة فی الدستور بعدم جواز تقیید حریة التنقل بنص ورد فی قانون او نظام او تعلیمات والتی سنتناول دراستها عند بحثنا التنظیم القانونی لحریة التنقل فنحیل الیها منعاً للتکرار.

2- الطبیعة القانونیة لحریة التنقل فی القضاء الاداری: اذ ذهب القضاء الاداری المصری الى تحدید الطبیعة القانونیة لحریة التنقل بکونها من الحریات الشخصیة التی لا یجوز مصادرتها بدون مسوغ قانونی اذ  ذهبت المحکمة الاداریة العلیا فی الدعوى رقم 6915 لسنة 57 قضائیة-جلسة 2/4/2004 الى: (ومن حیث ان المشرع الدستوری جعل من الحریة الشخصیة حقاً طبیعیاً یصونه بنصوصه ویحمیه بمبادئ، فحریة التنقل کأحد عناصر الحریة الشخصیة بما تشتمل علیه وحریة السفر للخارج، تعتبر حقاً لکل مواطن یتصل بحریته الشخصیة، وهذا الحق یستمد اصل تقریره من الاعلان العالمی لحقوق الانسان الصادر 1948....)، اما القضاء الاداری العراقی متمثلا بالمحکمة الاداریة العلیا ومحکمة القضاء الاداری فلم یصدر عنها –على حد علمنا- قرارات تحدد الطبیعة القانونیة لحریة التنقل.

ویبدو ان الفقه والقضاء یتفقان  فی الغالب على ان حریة التنقل تعد من الحریات الاساسیة وان النصوص الواردة فی الدستور الواردة بشأنها تمثل قیداً على ارادة المشرع تمنعه من اصدار ای قانون من شأنه ان ینتقص منها او ینتهکها ومن ثم نرى ان الحق فی حریة التنقل وان کان من الحریات الاساسیة (الشخصیة) الا ان هذا لا یعنی ان هذه الحریة مطلقة، وانما هنالک ضرورات تقتضی تنظیمها وان لم ینص المشرع الدستوری على ذلک بنص صریح  کالظروف الاستثنائیة التی تمر بها الدولة ومنها انتشار وباء فی منطقة معینة، او الضرورات العسکریة التی تمنع تنقل الافراد فی مناطق معینة.

المطلب الثالث

اساس حریة التنقل فی الاعلانات والمواثیق العالمیة والاقلیمیة

احتوت الاعلانات والاتفاقیات العالمیة والاقلیمیة على احکام تقرر وتؤکد حمایة الحق فی حریة التنقل فی العدید من الاعلانات والمواثیق الدولیة ومن ذلک الاتی :

1-    الاعلان العالمی لحقوق الانسان : اذ کفل حق الفرد فی حریة التنقل بنصه فی المادة (13) منه على ان : (1- لکل فرد حق فی حریة التنقل وفی اختیار محل اقامته داخل حدود الدولة، 2-لکل فرد حق فی مغادرة ای بلد بما فی ذلک بلده، وفی العودة الى بلده).

2-    العهد الدولی الخاص بالحقوق المدنیة والسیاسیة : اذ نصت المادة (12) منه على ان: (1- لکل فرد یوجد على نحو قانونی فی اقلیم دولة ما حق حریة التنقل فیه وحریة اختیار مکان اقامته،2- لکل فرد حریة مغادرة ای بلد بما فی ذلک بلده،3- لایجوز تقیید الحقوق المذکورة اعلاه بأیة قیود غیر تلک التی ینص علیها القانون، وتکون ضروریة لحمایة الامن القومی او النظام العام او الصحة العامة او الآداب العامة او حقوق الاخرین وحریاتهم، وتکون متمشیة مع الحقوق الاخرى وحریاتهم وتکون متمشیة مع الحقوق الاخرى المعترف بها فی هذا العهد،4- لا یجوز حرمان احد تعسفاً من حق الدخول الى بلده).

3-   المیثاق العربی لحقوق الانسان لسنة 1997 : اذ نصت المادة (26)منه على ان : (1- لکل شخص یوجد بشکل قانونی على إقلیم دولة طرف حریة التنقل واختیار مکان الإقامة فی أیة جهة من هذا الإقلیم فی حدود التشریعات النافذة (، کما نصت المادة (27) منه على ان : (1- لا یجوز بشکل تعسفی أو غیر قانونی منع أی شخص من مغادرة أی بلد بما فی ذلک بلده أو فرض حظر على إقامته فی أیة جهة أو إلزامه بالإقامة فی هذا البلد.2- لا یجوز نفی أی شخص من بلده أو منعه من العودة إلیه ).

4-    الاتفاقیة الامریکیة لحقوق الانسان لسنة 1969 : اذ نصت المادة (22) منها على ان: (1-  لکل شخص متواجد بصورة شرعیة فی أراضی دولة طرف، حق التنقل والإقامة فیها مع مراعاة أحکام القانون، 2-لکل شخص حق مغادرة البلد المتواجد فیه بحریة، بما فی ذلک مغادرة وطنه3-لا یجوز تقیید ممارسة الحقوق المذکورة أعلاه إلا بموجب قانون وبالقدر الذی لابد منه فی مجتمع دیمقراطی من أجل منع الجریمة أو حمایة الأمن القومی أو السلامة العامة أو النظام العام أو الأخلاق العامة أو الصحة العامة أو حقوق الآخرین أو حریاتهم4-یمکن أیضاً تقیید ممارسة الحقوق المذکورة فی الفقرة (1) بموجب القانون فی مناطق محددة ولأسباب تتعلق بالمصلحة العامة).

1-    المیثاق الافریقی لحقوق الانسان والشعوب لسنة 1981: اذ نصت المادة (12) منه على ان :(1- لکل شخص الحق فی التنقل بحریة واختیار إقامته داخل دولة ما شریطة الالتزام بأحکام القانون 2- لکل شخص الحق فی مغادرة أی بلد بما فی ذلک بلده، کما أن له الحق فی العودة إلى بلده ولا یخضع هذا لاحق لأیة قیود إلا إذا نص علیها القانون وکانت ضروریة لحمایة الأمن القومی، النظام العام، الصحة، أو الأخلاق العامة).

المبحث الثانی

التنظیم القانونی لحریة التنقل

یعد التنظیم القانونی للحق فی حریة التنقل امر فی غایة الاهمیة، لاسیما بعد التطور الذی لحق مجالات الحیاة کافة بغیة عدم تعارض مصالح الافراد على نحو یجعل من استعمال هذا الحق امراً مستحیلاً، لذا نجد ان المشرع قد یلجأ فی بعض الاحیان الى فرض حظر التجول فی اماکن معینة على نحو دائم کالأماکن العسکریة او على نحو مؤقت وفی ظل ظروف استثنائیة مؤقتة کالمناطق الموبوءة بغیة القضاء على ما بها من وباء، وهو ما نشهده حالیاً فی ظل جائحة کورونا التی غزت العالم بأسره لذا آثرنا ان نتناول فی هذا المبحث دراسة التنظیم القانونی لحریة التنقل عن طریق تقسیمه على مطلبین وذلک على النحو الآتی :

المطلب الاول

التنظیم القانونی لحریة التنقل فی الظروف العادیة

اذا کان الاصل هو حریة المواطن فی التنقل فان للدولة وهی توضح کیفیة ممارسة هذا الحق ان تضع قواعد واجراءات معینة ینبغی مراعاتها، فالمحافظة على الامن العام وسلامة الدولة فی الداخل والخارج تستلزم تدخل الدولة التشریعی لتنظیم حق الفرد فی التنقل، وبناءً على ما تقدم سنتناول فی هذا المطلب دراسة الاسس الدستوریة والقانونیة لحریة التنقل فی الظروف العادیة ثم نعرج على بیان القیود الواردة على هذه الحریة فی تلک الظروف.

الفرع الاول: الاسس الدستوریة والقانونیة لتنظیم حریة التنقل فی الظروف العادیة:

اولاً:– الاساس الدستوری: اذ نجد ان المشرع الدستوری فی دستور جمهوریة العراق لسنة 2005 کفل حریة التنقل بنصه فی المادة  (44): (اولاً_ للعراقی حریة التنقل والسفر والسکن داخل العراق وخارجه، ثانیاً – لا یجوز نفی العراقی او ابعاده او حرمانه من العودة للوطن)، ویتضح من النص اعلاه ان المشرع الدستوری لم یضع قیوداً او شروطاً على ممارسة حریة التنقل فی الظروف العادیة الا ان هذا لا یعنی ان هذه الحریة مطلقة -کما اوضحنا سابقا عند دراستنا للطبیعة القانونیة لها-وانما ینبغی تنظیمها من قبل المشرع عن طریق اصدار قوانین تنظمها على ان یکون هذا التنظیم ضمن شروط معینة ولعل من اهم الشروط التی وضعها الفقه القانونی هما :

1-    مراعاة القاعدة الدستوریة والتقید بها: اذ نصت المادة (2/اولاً) من الدستور على ان : (لا یجوز سن قانون یتعارض مع الحقوق والحریات الاساسیة الواردة فی هذا الدستور)، ومن ثم فأن سن قانون لتنظیم حریة التنقل ینبغی الا یتعارض مع الحقوق او الحریات الاساسیة المکفولة بنص الدستور، کما نصت المادة (46) من الدستور على ان: (لا یکون تقیید ممارسة ای من الحقوق والحریات الواردة فی هذا الدستور او تحدیدها الا بقانون او بناءً علیه على ان لا یمس ذلک التحدید و التقیید جوهر الحق او الحریة )، وقد ذهب جانب من الفقه الى التمییز ما بین ((التنظیم والتقیید)) اذ یرى ان الفرق بین التنظیم والتقیید یکمن فی ان (التنظیم) یعنی وضع بعض القیود التی تختلف شدةً وضیقاً بغیة التمتع بهذه الحریة، ومن ثم ینبغی ان تستهدف هذه القیود تمکین الجمیع من التمتع بالحریة حتى یسوغ اعتبار التدخل تنظیمیاً، بینما یعنی (التقیید) ان تنظیم المشرع للحریة جعل التمتع بها امراً شاقاً او مرهقاً على الناس کما قد تتبدى صوراً اخرى من التدخل غیر الدستوری اذا ما صادر المشرع الحریة تماماً، وهنا یأتی دور القضاء الدستوری فی الغاء النصوص والقوانین المخالفة للنصوص والقواعد الدستوریة.

ونرى ان نص المادة (46) اعلاه جاء متناقضاً مع نص المادة (44) التی کفلت حریة التنقل وکذلک مع نص المادة (2/اولاً) المشار الیه آنفا اذ ان المشرع الدستوری بهذا النص خول السلطتین التشریعیة والتنفیذیة ان تضع قوانین وتصدر قرارات تقید بها الحقوق والحریات التی کفلها بنصوص اخرى، اذ ان عبارة (جوهر الحق او الحریة) عبارة غامضة وغیر محددة فما هو المقصود بجوهر الحق او الحریة الذی ینبغی ان لا یمسه التحدید والتقیید ؟ فضلاً عن ذلک ان النص اعلاه جاء متعارضاً ایضاً مع الاعلانات والمواثیق الدولیة التی لم تجز تقیید الحقوق والحریات الا لضرورة تستدعی ذلک.

2- ان یکون القید المفروض من قبل السلطة التنفیذیة لغایات تنظیم الحریة یحقق مصلحة عامة : وذلک بأن تکون المصلحة العامة حقیقیة ومؤکدة ولیست مجرد احتمال وهذا یتحقق عن طریق وجود علاقة سببیة بین القید المفروض وتحقیق المصلحة، ناهیک عن ان القیود التی تفرض على حریة التنقل تعد استثناء من القاعدة العامة والاستثناء وفقاً للقواعد العامة لا یجوز التوسع فیه اذ ان الاصل هو اباحة استعمال هذا الحق، وهنا یأتی دور القضاء الاداری فی الرقابة على مشروعیة القرارات المتخذة من قبل الادارة عن طریق الرقابة على ((رکن الغایة)) فی القرار الاداری ویتحقق ذلک بإلغاء کل قرار اداری جاء مخالفاً لرکن الغایة الذی یستهدف بالأساس تحقیق المصلحة العامة فاذا ما جاء القرار لتحقیق مصالح خاصة بعیدة عن المصلحة العامة فأنه یکون معیباً بعیب الغایة مستحقاً للإلغاء.

ثانیاً:- الاساس القانونی : ویتمثل بالاتی :

1-    قانون جوازات السفر رقم (32) لسنة 2015: اذ نصت المادة (3/ د) منه على ان: (لا یجوز مغادرة العراق الا لمن یحمل جواز سفر أو جواز مرور أو وثیقة سفر صحیحة من جمیع الوجوه). کما نصت المادة (13/ اولاً) على ان : (لضابط الجوازات : أ‌- ان یطلب من الشخص الذی یغادر جمهوریة العراق او القادم الیها ابراز جواز السفر او جواز المرور او وثیقة السفر وله توجیه الأسئلة له فیما یتعلق بهویته وتنقلاته ویشمل ذلک الاشخاص المنصوص علیهم فی البند (ثانیاً) من المادة (3) من هذا القانون(، کما نص فی المادة (12/اولاً/ج) على ان : (یتولى المدیر العام لأغراض هذا القانون المهام الاتیة : منع ای شخص حاصل على جواز سفر من مغادرة جمهوریة العراق اذا کان قد صدر بحقه قرار قضائی بمنع السفر).

والحقیقة ان وجود مثل هذه النصوص لا یشکل قیداً على حریة المواطن فی التنقل فهو لا یعدو عن کونه من قبیل الممارسة المشروعة للرقابة من قبل الدولة لأغراض أمنیة، الا ان قیام الدولة برفض تجدید جواز السفر الخاص بأحد المواطنین دون مبرر، یشکل انتهاکاً للفقرة (2) من المادة (44) من الدستور العراقی الحالی لانه یحول بین هذا المواطن ومغادرة بلده.

ولابد لنا من الاشارة بهذا الصدد الى بعض التطبیقات القضائیة الصادرة عن القضاءین الدستوری والاداری والتی کفلت بموجبها الحق فی حریة التنقل وعدم جواز فرض قیود على هذه الحریة من دون مسوغ قانونی ومن ذلک الاتی :

أ‌-     القرار الصادر عن المحکمة الاتحادیة العلیا بالدعوى المرقمة 34/ اتحادیة / 2008 بتاریخ 24/11/2008 الذی جاء فیه: (... تجد المحکمة انه (نص المادة 44/اولاً من الدستور) قد کفل الحریة للعراقی بالسفر والتنقل داخل العراق وخارجه دون قید او شرط ولا یجوز تقیید هذه الحریة بنص فی قانون او نظام او تعلیمات استناداً الى احکام المادة (2/اولاً/ج) من الدستور....).

ب‌-   القرار التمییزی الصادر عن المحکمة الاتحادیة العلیا بتاریخ 29/3/ 2006 الذی جاء فیه: (.. ان منع سفر المدعی (الممیز علیه) لا سند له من القانون وفیه تقیید لحریة السفر الى خارج العراق والعودة الیه وان احکام الفقرة (1) من المادة (83) من قانون المرافعات المدنیة رقم 83 لسنة 1969 المعدل التی بنى الممیز طعناً علیها لا تحکم هذه الواقعة وحیث لم یکن للمدعی ید فی الحادثة ومنعه من السفر یعتبر تجریداً من حقوقه الاساسیة التی صانتها القوانین العراقیة....)

کما صدر عن محکمة القضاء الاداری بعض الاحکام التی کفلت حریة التنقل ومنها حکمها ذی العدد 81/ قضاء اداری/2006 فی 18 /1/ 2006  فی قضیة تتلخص وقائعها فی منع احد الافراد من السفر بموجب قرار اداری صادر من الدائرة الاداریة فی وزارة العدل اذ جاء فیه : (...وحیث ان السفر کفلته المادة الثالثة عشر/ د من قانون ادارة الدولة العراقیة للمرحلة الانتقالیة علیه قرر الحکم بإلغاء الفقرة أ من کتاب الدائرة الاداریة فی وزارة العدل المرقم (1768) فی 2/7/2005 الموجه الى دائرة الجوازات الخاصة بمنع سفر المدعی وتأشیر ذلک فی سجلاتها الرسمیة...) – تم تمییز الحکم امام المحکمة الاتحادیة العلیا بصفتها التمییزیة فی القرار التمییزی الذی سبقت الاشارة الیه اعلاه.

2- قانون المرور رقم 8 لسنة 2019 : اذ نصت المادة (44/ اولاً) منه على ان: (تکون شرطة المرور مسؤولة عن تنظیم حرکة المرور داخل المدن وخارجها بالتعاون مع الدوائر ذات العلاقة ومنع سیر المرکبات فی بعض الطرق والجسور (وبصورة مؤقتة) عند الاقتضاء وتعیین الطرق البدیلة واوقات ذلک واخذ التدابیر اللازمة لمنع الازدحام والاخطار على وفق بیانات یصدرها مدیر المرور العام  او من یخوله).

الفرع الثانی: القیود الواردة على حریة التنقل فی الظروف العادیة :

سبق وان ذکرنا بان القانون الدولی کفل حریة التنقل  بأهم صکوکه الدولیة فی المادة 13 من الاعلان العالمی لحقوق الانسان 1948 و المادة 12 من العهد الدولی 1966 الا انه وفی بعض الاحیان یلجأ المشرع الى وضع قیود على حریة التنقل لأسباب معینة وتتمثل تلک القیود بالآتی  :

1-    قیود توضع للمصلحة الامنیة: فاذا رأت الدولة ان انتقال الفرد قد یسبب اضطراباً وفتنة فلها ان تمنعه من التنقل کأن یکون صاحب دعوة هدامة لها تأثیر على عقائد الناس او اخلاقهم او معاملاتهم، وهذا التقیید حفاظاً على المجتمع وصونه من الفتن.

2-    الحاجة إلى کفاءة الافراد: إذا کان هنالک أفراد ذوی خبرات متخصصة وغیر موجودة فی بلد ما، فللإدارة بحسب العرف أن تمنعهم من الخروج من الدولة بشکل مستمر کهجرة أو سفر دائم.

وبالرغم من هذه التقییدات الاداریة الا انه لا یجوز للإدارة ان تضیق من هذه الحریة تحت غطاء حمایة النظام العام، ومن امثلة ذلک ان هنالک بعض المواطنین الذین یعانون من الاضطهاد داخل بلدهم بسبب آرائهم السیاسیة المعارضة او المناقضة لسیاسات حکومتهم فیضطرون فی بعض الاحیان الى ترک اوطانهم واللجوء الى دول اخرى فتلجأ بعض الحکومات الى منع هؤلاء المواطنین من الخروج من بلادهم مما یشکل انتهاکاً لحقهم فی حریة التنقل.

ومن الناحیة العملیة یلاحظ ان الحکومة العراقیة تلجأ فی احیان کثیرة الى فرض قیود على حریة التنقل فی الظروف العادیة من دون ای سند او مسوغ قانونی عن طریق وضع الحواجز فی العدید من الشوارع الرئیسیة فی مناطق بغداد دون معرفة المواطنین للأسباب ودون اشعارهم بذلک قبل فترة زمنیة معینة، وقد یکون ذلک لمجرد مرور موکب احد المسؤولین فی الدولة فأین مستلزمات الحفاظ على النظام العام التی تقف وراء اصدار مثل هکذا قرارات لحمایة فرد معین على حساب الحریات العامة ؟ ، الامر الذی یسبب ارباکاُ للمواطنین فی ممارسة حریتهم فی التنقل کما قد یؤدی ذلک الى الحاق اضراراً بمصالحهم، ناهیک عن اغلاق الطرق المؤدیة الى منازل المسؤولین فی الدولة بالحواجز الکونکریتیة ومنع دخول ای وسیلة للنقل!.

المطلب الثانی

التنظیم القانونی لحریة التنقل فی الظروف الاستثنائیة وتطبیقاته فی ظل جائحة کورونا

لم یحدد الفقهاء تعریفاً جامعاً مانعاً لنظریة الظروف الاستثنائیة ویعود ذلک الى اختلاف اوضاعها وشروطها من دولة لأخرى تبعاً لاختلاف التنظیم القانونی وطبیعة النظام السیاسی فیها، وفی الغالب تلجأ السلطات العامة الى فرض ما یطلق علیه بـ (حالة الطوارئ) عند حدوث ظروف استثنائیة کقیام حالة حرب او اضطرابات وحرب اهلیة داخلیة او زلازل او براکین او اوبئة وغیرها من الکوارث، ویراد بحالة الطوارئ حزمة من الاجراءات والتدابیر التی تتخذها سلطات الدولة بهدف ضبط الامن والحفاظ على النظام العام اثر وقوع احداث استثنائیة من شأنها ان تهدد النظام العام، وما یترتب علیها من اعادة ترتیب السلطات لصالح السلطة التنفیذیة، اذ ان قیام حالة الظروف الاستثنائیة تؤدی فی احیان معینة الى تعطیل العمل بأحکام الدستور وزیادة صلاحیات السلطة التنفیذیة مما  یدفع الى تقیید حقوق الانسان وحریاته المکفولة دستوریاً فی ظل حالة الطوارئ الصحیة ولاسیما حریة التنقل، وان حریة التنقل کما اوضحنا سابقا لیست من الحریات المطلقة وانما هی من الحریات النسبیة اذ یلجأ المشرع الى تنظیمها بهدف تحقیق التوازن ما بین المصلحة العامة والمصلحة الخاصة فاذا ما تعارضت المصلحتین غُلبت العامة على الخاصة، وصلاحیة الادارة فی تقیید حریة التنقل هی من الصلاحیات التی لا تتمتع بها فی ظل الظروف العادیة الا فی حالات محددة - تم ذکرها سابقاً- وانما منحها المشرع هذه الصلاحیة فی ظل الظروف الاستثنائیة فقط على ان یکون ذلک ضمن  شروط وضوابط محددة استقر علیها القضاء الاداری نظراً لخطورة السلطات التی تتمتع بها الادارة فی ظل تلک الظروف تتمثل بالاتی:

1. وجود خطر جسیم یهدد النظام العام ویتحقق ذلک بقیام حالة واقعیة غیر مألوفة وغیر عادیة تمثل خطراً جسیماً یهدد النظام العام.
2.  استحالة دفع الخطر بالقواعد القانونیة المقررة للظروف العادیة بحیث تکون الادارة مضطرة للتصرف بشکل استثنائی.
3.  تناسب الاجراء المتخذ مع حالة الظرف الاستثنائی اذ یجب ان تکون الاجراءات الاستثنائیة التی تتخذها الادارة بقدر ما تتطلبه الضرورة ای فی حدود ما تقتضیه فحسب وهذه مسألة وقائع تخضع لرقابة القضاء.
4. تحقیق المصلحة العامة اذ تبقى تصرفات الادارة محکومة بهدف تحقیق المصلحة العامة سواءٌ فی الظروف العادیة ام الاستثنائیة فالمصلحة العامة هی الهدف والمبرر لکل تصرفات الادارة واعمالها فاذا استهدفت هدفاً آخر غیر المصلحة العامة لا یکون ثمة مبرر او سبب للسلطات المقررة لها، ویراقب القضاء الاداری هنا رکن الغایة فی القرار الاداری.

وتعد (جائحة کورونا) تطبیقاً عملیاً لنظریة الظروف الاستثنائیة (الطارئة) لأنها تسمح للإدارة باتخاذ اجراءات تقید بها حریات الافراد سبیلاً للحفاظ على النظام العام، کونها تمثل خطراً جسیماً یهدد النظام العام فی اهم عناصره الا وهو الصحة العامة، وان القوانین العادیة غیر کافیة لممارسة الادارة لإجراءاتها بشکل سریع وحازم، وهو ما دفع اغلب دول العالم الى اعلان حالة الطوارئ لمواجهة هذا الخطر الجسیم الذی اودى بأرواح الملایین، وبناءً على ما تقدم سنتناول فی هذا المطلب دراسة اهم الاسس القانونیة لتنظیم حریة التنقل فی الظروف الاستثنائیة و جائحة کورونا کتطبیق عملی للقیود الواردة على حریة التنقل فی الظروف الاستثنائیة، ثم ننتقل الى بیان مدى مواءمة القرارات والاجراءات المتخذة من قبل الادارة للأسس الدستوریة والقانونیة وذلک على النحو الاتی :

الفرع الاول: الاسس الدستوریة والقانونیة لتنظیم حریة التنقل فی الظروف الاستثنائیة:

اولاً:- الاساس الدستوری: نظم المشرع الدستوری اجراءات اعلان حالة الطوارئ بنصه فی المادة (61/ تاسعاً) التی حددت اختصاصات مجلس النواب على ان : ( أ- الموافقة على اعلان حالة الحرب وحالة الطوارئ بأغلبیة الثلثین بناء على طلب مشترک من رئیس الجمهوریة ورئیس مجلس الوزراء، ب- تعلن حالة الطوارئ لمدة ثلاثین یوماً قابلة للتمدید وبموافقة علیها فی کل مرة ،ج- یخول رئیس مجلس الوزراء الصلاحیات اللزمة التی تمکنه من ادارة شؤون البلاد فی اثناء مدة اعلان حالة الحرب وحالة الطوارئ وتنظم هذه الصلاحیات بقانون بما لا یتعارض مع الدستور، د- یعرض رئیس مجلس الوزراء على مجلس النواب الاجراءات المتخذة والنتائج فی اثناء مدة اعلان الحرب وحالة الطوارئ  خلال خمسة عشر یوماً من انتهائها)، وقید المشرع العراقی حریة التنقل فی الظروف الاستثنائیة بموجب قانون السلامة الوطنیة رقم 4 لسنة 1965 المعدل اذ نصت المادة (4/أ) على ان: (لرئیس الوزراء ان یمارس فی المنطقة او المناطق التی شملها اعلان حالة الطوارئ السلطات التالیة وذلک دون التقید بأحکام قانون اصول المحاکمات الجزائیة، أ- فرض قیود على حریة الاشخاص فی الانتقال والمرور والتجول فی اماکن معینة او اوقات معینة )، کما وسع المشرع العراقی من الصلاحیات الممنوحة للسلطات الاداریة فی تقیید ممارسة هذه الحریة فی الظروف الاستثنائیة بموجب قانون (امر) الدفاع عن السلامة الوطنیة رقم 1 لسنة 2004 الصادر فی ظل قانون ادارة الدولة العراقیة للمرحلة الانتقالیة لسنة 2004 (الملغی) اذ نصت المادة (3) منه على ان: (یخول رئیس الوزراء فی حالة الطوارئ وفی حدود منطقة اعلانها بالسلطات الاستثنائیة المؤقت التالیة : اولاً- توضع قیود على حریة المواطنین او الاجانب فی العراق فی الجرائم المشهودة او التهم الثابتة بأدلة او قرائن کافیة فیما یخص الانتقال والتجوال والتجمع...ولرئیس الوزراء تخویل هذه الصلاحیات او غیرها الى من یختاره من قیادیین عسکریین او مدنیین، ثانیاً- فرض حظر التجوال لفترة قصیرة محددة على المنطقة التی تشهد تهدیداً خطیراً للأمن او تشهد تفجیرات او اضطرابات وعملیات مسلحة واسعة معادیة) مع الاشارة الى ان صدور الامر اعلاه جاء خالیاً من الاساس الدستوری اذ ان نص المادة (25) من قانون ادارة الدولة العراقیة للمرحلة الانتقالیة لسنة 2004 حدد صلاحیات الحکومة المؤقتة (حصراً) ولم یخولها اعلان حالة الطوارئ وتنظیمها بموجب قانون وانما ورد فی الفقرة ب منه : (تختص الحکومة العراقیة الانتقالیة بالشؤون التالیة حصراً ب- وضع وتنفیذ سیاسة الامن الوطنی، بما فی ذلک انشاء قوات مسلحة وادامتها لتأمین وحمایة وضمان امن حدود البلاد والدفاع عن العراق)، ناهیک عن ان  الفقرة (ط) من المادة (15) من القانون ذاته نصت على ان: (لا یجوز محاکمة المدنی امام محکمة عسکریة، ولا یجوز انشاء محاکم خاصة او استثنائیة) فهذا النص یمنع انشاء محاکم خاصة او استثنائیة التی هی صورة من صور حالة الطوارئ ویمثل دلیلاً آخر على عدم صلاحیة الحکومة الانتقالیة فی اعلان حالة الطوارئ وفقا لقانون (امر الدفاع عن السلامة الوطنیة) وقانون ادارة الدولة للمرحلة الانتقالیة، وکان الاولى بالمشرع العراقی اصدار قانون جدید ینظم اجراءات اعلان حالة الحرب وحالة الطوارئ بما ینسجم مع نص المادة (61/ تاسعاً) من دستور جمهوریة العراق لسنة 2005 وبما یضمن المواءمة مع احکام الدستور لاسیما بعد التحول الدیمقراطی الذی شهده العراق بإقرار دستوره النافذ واقراره وکفالته للعدید من الحقوق والحریات وفی مقدمتها حریة التنقل.

ثانیا:- الاساس القانونی : ویتمثل بالاتی: فضلاً عن القوانین التی سبقت الاشارة الیها اعلاه (قانون السلامة الوطنیة وامر الدفاع عن السلامة الوطنیة) هنالک قوانین اخرى تضمنت نصوصا عُدت اساساً لتقیید حریة التنقل فی الظروف الاستثنائیة.

1-   قانون الصحة العامة رقم 89 لسنة1981المعدل: اذ فرض المشرع قیوداً على حریة التنقل فی حالة اعلان وزیر الصحة ان منطقة ما منطقة موبوءة بنصه فی المادة (46/ ثانیاً) على ان: (تقیید حرکة تنقل المواطنین داخل المنطقة الموبوءة والدخول الیها والخروج منها).

وقد ابتغى المشرع من هذا التقیید حمایة عنصر من عناصر النظام العام الا وهو الصحة العامة حمایة لأرواح المواطنین.

2-   قانون المحافظات غیر المنتظمة فی اقلیم رقم 21 لسنة 2008 المعدل: اذ نصت المادة (7/حادی عشر/4 ) فی معرض النص على اختصاصات مجلس المحافظة على ان : ( الموافقة على اعلان منع التجول بأغلبیة الثلثین بناء على طلب المحافظ وبالتنسیق مع السلطات الاتحادیة المختصة فی الحالات التی تستدعی ذلک)، ویتضح لنا من استقراء هذا النص اتجاه المشرع الى وضع شروط لإعلان حظر التجول بأن یکون ذلک بموافقة مجلس المحافظة بأغلبیة الثلثین، وان یکون ذلک بناءً على طلب من المحافظ بوصفه الرئیس التنفیذی الاعلى فی المحافظة وفقاً لأحکام المادة (122/ثالثاً) من دستور جمهوریة العراق لسنة 2005، وان یکون ذلک بالتنسیق مع السلطات الاتحادیة، وضمن حالات تستوجب اعلان حظر التجول الا انه لم یحدد تلک الحالات وکان الاولى بالمشرع ان ینص على ان یکون ذلک ضمن ظروف استثنائیة تستدعی ذلک منعاً من تجاوز السلطة التنفیذیة لحدود اختصاصاتها.

الفرع الثانی: (جائحة کورونا) تطبیقاً عملیاً للظروف الاستثنائیة :

یلاحظ ان العراق لم یعلن حالة الطوارئ کما هو الحال فی اغلب دول العالم،  بغیة حمایة الصحة العامة وحمایة ارواح المواطنین وتجنیبهم خطر الاصابة بهذا الوباء الخطیر، رغم ضعف الامکانات الصحیة للمستشفیات والمراکز الصحیة الحکومیة، وانما اصدرت الحکومة قرارات ادت الى فرض الحجر المنزلی ومن ثم منع الافراد من التنقل دون الاستناد الى النصوص الدستوریة والقانونیة المنظمة لحالة الطوارئ التی سبق دراستها، فضلاً عن منع وسائل النقل الخاصة والعمومیة من التنقل عن طریق فرض الحظر الکلی او الجزئی.

وقد صدرت عن الادارة (خلیة الازمة) المشکلة بموجب الامر الدیوانی رقم 55 لسنة2020 برئاسة وزیر الصحة وعدد من الاعضاء حزمة من القرارات التی  قیدت بها حریة التنقل ومن بینها الاتی:

1. القرار الصادر بتاریخ 26/2/2020 والذی اغلقت فیه المحلات العامة ودور السینما والمقاهی والنوادی، ومنعت السفر الى دول معینة کالصین وایران فضلاً عن تعطیل الدوام الرسمی فی المؤسسات التربویة والتعلیمیة، وحظر التجمعات فی الاماکن العامة لأی سبب.
2. القرار الصادر بتاریخ 15/3/2020 والذی فرضت فیه حظر التجول الشامل داخل بغداد ومنع التنقل بین المحافظات وتعلیق الرحلات الجویة، ویعد اعلان حظر التجول من اهم الاجراءات الوقائیة التی تتخذها الجهات الاداریة للحد من انتشار الفایروس.
3. القرار الصادر بتاریخ 21 آذار 2020 والذی اعلنت فیه عن تمدید حظر التجول لغایة 28 آذار 2020 فضلا عن الاستمرار فی منع التنقل بین المحافظات وتعلیق الرحلات الجویة.

وقد الغیت خلیة الازمة المشکلة بالقرار اعلاه بموجب القرار الصادر من مجلس الوزراء المرقم (64) لسنة 2020 والمعدل بالقرار المرقم (79) لسنة 2020 اذ تم تشکیل اللجنة العلیا للصحة والسلامة الوطنیة برئاسة رئیس الوزراء وعضویة عدد من الوزراء ومن ضمنهم وزیر الصحة والداخلیة ووزراء واعضاء آخرین وقد صدرت عن اللجنة المذکورة اعلاه العدید من القرارات ومنها ایقاف العمل بالحظر الکلی واعلان الحظر الجزئی خلال ساعات محددة والاستئناف الجزئی لبعض الانشطة الخدمیة والاقتصادیة ومن ذلک الاتی:

1. قرارها الصادر فی 14/2/2021 الذی فرضت فیه الحظر الجزئی خلال ساعات محددة (من الساعة 8 مساءً لغایة الساعة 5 فجراً ) من یوم الاحد وحتى الخمیس  والحظر الکلی یومی الجمعة والسبت.
2. القرارات الصادرة فی 20/7/2021 التی شددت فیها على الالتزام بالإجراءات الوقائیة وتشکیل لجان المراقبة والتفتیش.
3. القرارات الصادرة فی 7/ 7/2021 الذی قررت فیه استمرار حظر التجوال الجزئی فی بغداد والمحافظات کافة اعتباراً من الساعة 11 لیلاً لغایة الساعة 5 فجراً .

ولاریب ان لتقیید حریة التنقل اثر کبیر على ممارسة الحقوق والحریات الاخرى ولاسیما فی العراق بالنظر لاعتماد البیروقراطیة الاداریة فی کل مؤسسات الدولة وهذا ما القى بظلاله على تعطیل القضایا امام المحاکم، وتعطیل جلسات مجلس النواب، والتأثیر الکبیر على الصناعة والتجارة بسبب غلق الحدود وفرض حظر التجوال الامر الذی یشیر الى الاهمیة الکبیرة التی تحظى بها حریة التنقل فهی الاساس لکل الحریات الاخرى.

الفرع الثالث: مدى مواءمة القرارات الصادرة عن الادارة للنصوص الدستوریة والقانونیة:

سبق وان اوضحنا بأن العراق لم یعلن حالة الطوارئ ومن ثم فأن القرارات التی صدرت عن اللجنة العلیا للصحة والسلامة الوطنیة لم تستند الى نص المادة 61 الذی سبق ذکره ولا الى قانون الدفاع عن السلامة الوطنیة رقم 1لسنة 2004 اذاً فما هو الاساس الدستوری والقانونی الذی استندت الیه الادارة فی فرض قرارات حظر التجول وتقیید حریة التنقل؟؟

انطوى دستور جمهوریة العراق لسنة 2005 على العدید من النصوص التی کفلت حمایة الصحة العامة ومنها نص المادة (30/اولاً) التی جاء فیها : ( تکفل الدولة للأسرة...الضمان الاجتماعی والصحی والمقومات الاساسیة للعیش فی حیاة کریمة تؤمن لهم الدخل المناسب والسکن الملائم) –ونشیر هنا- بالرغم من ورود هذا النص فی صلب الوثیقة الدستوریة الذی اشار الى (کفالة الدولة المقومات الاساسیة للعیش فی حیاة کریمة) الا اننا لم نجد ای مبادرة من جانب الحکومة العراقیة فی توفیر الاعانات المالیة لمساعدة الافراد ولاسیما ذوی المهن الحرة من (العمال والکسبة) اصحاب الاجر الیومی عند فرض حظر التجوال فی ظل جائحة کورونا، مما أدى الى حرمانهم ومعاناتهم من توفیر لقمة العیش لذویهم، وهذا ما یعد السبب الحقیقی وراء کسر قرارات حظر التجوال واللجوء الى فکرة التعایش مع الوباء، بینما نجد وعلى النقیض من ذلک ان الکثیر من الدول اتجهت الى تقدیم الاعانات المالیة والقیام بواجبها فی کفالة العیش الکریم ومنها الولایات المتحدة الامریکیة التی خصصت مبلغا بقیمة (2 ) تریلیون دولار الذی یشکل نسبة 10%  من الناتج المحلی الاجمالی لمساعدة العاطلین عن العمل بسبب فایروس کورونا-کما نص البند (ثانیاً) من المادة اعلاه على ان: (تکفل الدولة الضمان الاجتماعی والصحی للعراقیین فی حالة الشیخوخة او المرض...)، ونصت المادة (31) على ان: (لکل عراقی الحق فی الرعایة الصحیة وتعنى الدولة بالصحة العامة...) ومن ثم تعد هذه النصوص اساساً دستوریاً للقرارات الصادرة عن اللجنة العلیا للصحة والسلامة الوطنیة، اذ تعد من الاجراءات الضبطیة التی تتخذها الادارة فی سبیل الحفاظ على النظام العام بعناصره التقلیدیة المعروفة ولاسیما الصحة العامة، وفیما یتعلق بالأساس القانونی الذی استندت الیه اللجنة العلیا فی اصدار قرارات تقید بها من حریة التنقل فهو نص المادة (46/ثانیاً) من قانون الصحة العامة رقم 89 لسنة 1981 الذی جاء فیه: (للسلطات الصحیة فی هذه الحالة اتخاذ جمیع الاجراءات الکفیلة بمنع انتشار المرض ولها فی سبیل ذلک: أ- تقیید حرکة تنقل المواطنین داخل المنطقة الموبوءة والدخول الیها او الخروج منها)، ومن ثم نرى ان تنظیم حریة التنقل فی ظل جائحة کورونا جاء متوائماً مع الدستور فی الجانب الاول المتعلق بحمایة الصحة العامة کأحد عناصر النظام العام الذی یوجب على الادارة ان تتخذ الاجراءات الضبطیة الکفیلة بالمحافظة على الصحة العامة وحمایة ارواح المواطنین، الا اننا نرى ان اتخاذ مثل هذه القرارات ینبغی ان یکون مستنداً الى قانون ینظم حالة الظروف الاستثنائیة کونها تمس حریة من الحریات الاساسیة (حریة التنقل) وتفرض قیوداً علیها، اما فیما یتعلق بتجریم مغادرة الافراد لمحل سکناهم فیبدو لنا أن الاساس القانونی الذی استندت الیه الجهات الامنیة  هو نص المادة (368) من  قانون العقوبات رقم  111 لسنة 1969 المعدل التی جاء فیها: (یعاقب بالحبس مدة لا تزید على ثلاث سنوات کل من ارتکب عمداً فعلاً من شأنه نشر مرض خطیر مضر بحیاة الافراد، فإذا نشأ عن الفعل موت انسان او اصابته بعاهة مستدیمة عوقب الفاعل بالعقوبة المقررة لجریمة الضرب المفضی الى الموت او العاهة المستدیمة حسب الاحوال)  ومن ثم نرى فان فرض العقوبات على منتهکی حظر التجوال لا یشکل مخالفة للمبدأ الدستوری (لا جریمة ولا عقوبة الا بنص) وانما تطبیقاً له .

مع ملاحظة ان (اللجنة العلیا للصحة والسلامة الوطنیة) اصدرت قراراً فی جلستها السابعة بتاریخ 4/5/2020 قضت فیه: (1- العمل بنظام الزوجی والفردی لمرور المرکبات کافة، باستثناء الفئات المستثناة من قرار حظر التجول منها الملاکات الامنیة والصحیة والاعلامیة والمصارف الحکومیة، 2- تخول وزارة الداخلیة مدیریة المرور العامة اصدار التعلیمات اللازمة لتنفیذ هذا القرار بدءا من تاریخ اصداره).

ویثار تساؤل ما هو السند القانونی الذی استندت الیه اللجنة العلیا لإصدار مثل هکذا قرار؟ وما علاقة نظام الفردی والزوجی بالإجراءات الضبطیة للحفاظ على الصحة العامة ؟  اذ نرى ان اصدار مثل هکذا قرارات تقید حریة الافراد فی التنقل فضلاً عن کونها تضر بصحتهم العامة اذ سیضطر الافراد بدلاً من استخدام وسائل النقل الخاصة بهم اللجوء الى وسائل النقل العامة مما یزید من فرص الاصابة بالوباء وهذا ما یتنافى مع نص المادتین (30، 31) من الدستور.

ولابد لنا من الاشارة بهذا الصدد الى دور السلطة القضائیة فی ظل هذه الجائحة اذ اصدر مجلس القضاء الاعلى بیاناً دعا فیه الجهات الامنیة کافة الى ضرورة تنفیذ اعمام مجلس القضاء الاعلى المؤرخ فی 8 آذار 2020 اذ جاء فیه: (اتخاذ الاجراءات القانونیة بحق کل من یخالف تعلیمات خلیة الازمة بالقبض على کل من یخالف حظر التجوال ویستهین بخطر انتشار فایروس کورونا وکل من یشجع الاخرین على الاستهانة بهذا الخطر)، اذ شدد القضاء فی هذا البیان على تقیید حریة التنقل بداعی حفظ النظام العام من خلال التأکید على اتخاذ الاجراءات القانونیة بحق المخالفین لقرارات خلیة الازمة (اللجنة العلیا للصحة والسلامة الوطنیة حالیاً) ومنها مخالفة حظر التجوال، کما اوعز مجلس القضاء الاعلى الى محاکم التحقیق ومکاتب الادعاء العام بما یلی :

1. اتخاذ الاجراءات القانونیة وفق أحکام المادة (368) من قانون العقوبات بحق کل من یتسبب بنشر هذا الفایروس من خلال بث الشائعات الکاذبة حول الاصابات بالمرض أو الاستهزاء بخطورته أو تشجیع المواطنین على التجمعات بأی شکل من الأشکال التی منعتها لجنة الأمر الدیوانی بالرقم (55) لسنة2020.
2. اتخاذ الاجراءات القانونیة بحق المصابین بالفایروس والممتنعین عن تقدیم المعلومات الى الجهات الطبیة المختصة لمعالجتهم والقیام بالإجراءات اللازمة للحجر.
3. التأکید على الجهات الأمنیة المختصة على تنفیذ حظر التجوال بشکل کامل وإلقاء القبض على کل من یخالف ذلک بالتعاون مع المحاکم الخافرة التی سوف تتابع تنفیذ حظر التجوال.

مع الاشارة الى عدم وجود تطبیقات قضائیة–على حد علمنا- صادرة عن القضاءین الدستوری والاداری لکفالة حریة التنقل فی ظل جائحة کورونا خلافاً للظروف العادیة اذ صدرت عن القضاء العراقی بعض القرارات لکفالة حریة التنقل وان کانت فقیرة فی صیاغتها.

الخاتمـة

اما وقد أُنهیت دراسة البحث الموسوم بـ (التنظیم القانونی لحریة التنقل فی الظروف العادیة وجائحة کورونا کظرف استثنائی- العراق انموذجاً) آثرنا ان نجمل اهم ما توصل الیه البحث من نتائج ومقترحات وفقاً للاتی:

اولاً : النتائج :

1. تباین الفقه الدستوری فی تحدید الطبیعة القانونیة لحریة التنقل، الا اننا نجد انها من الحریات النسبیة لا المطلقة التی تستلزم تدخل تشریعی.
2. کفلت الاعلانات والاتفاقیات العالمیة والاقلیمیة حریة التنقل وعدم جواز تقییدها الا لضرورات حفظ النظام العام بعناصره المعروفة.
3. انطوت النصوص الدستوریة المنظمة لحریة التنقل على بعض اوجه التناقض والتعارض اذ لم یضع المشرع الدستوری قیوداً او شروطاً على حریة التنقل فی العراق وفقا لنص المادة (44) من الدستور بوصفها من الحریات الاساسیة وفقاً لنص المادة (2) منه، الا انه عاد ومنح السلطتین التشریعیة والتنفیذیة الحریة فی فرض قیود على هذه الحریة عن طریق اصدار قوانین وقرارات مستندة الى تلک القوانین اذ ان عبارة (جوهر الحق او الحریة) الواردة بنص المادة(46) عبارة غامضة وغیر محددة فضلاً عن تعارض هذا النص مع الاعلانات والمواثیق الدولیة التی لم تجز تقیید الحقوق والحریات الا لضرورة تستدعی ذلک.
4. کشف التطبیق العملی عن فرض قیود على حریة تنقل المواطنین عن طریق اصدار قرارات اداریة بقطع الطرق ووضع الحواجز الکونکریتیة فی ظل ظروف عادیة دون سند او مسوغ قانونی.
5. لم یعلن مجلس النواب حالة الطوارئ، وانما اصدرت الحکومة قرارات ادت الى فرض الحجر المنزلی ومن ثم منع الافراد من التنقل دون الاستناد الى النصوص الدستوریة والقانونیة المنظمة لحالة الطوارئ وفقا لأحکام المادة (61) من الدستور، و قانون الدفاع عن السلامة الوطنیة رقم 1لسنة 2004.
6. استندت اللجنة العلیا للصحة والسلامة الوطنیة فی اصدار قراراتها الضبطیة الى نص المادتین (30،31) من الدستور التی کفلت حق المواطن فی الرعایة الصحیة وحمایة الصحة العامة ، والمادة (46) من قانون الصحة العامة رقم 89 لسنة 1981.
7. صدور بعض القرارات القضائیة الصادرة عن القضاء ینال دستوری متمثلاً بـ (المحکمة الاتحادیة العلیا ) والاداری متمثلاً بـ (محکمة القضاء الاداری) الکافلة لحق الفرد فی حریة التنقل فی الظروف العادیة، اما فی الظروف الاستثنائیة وفی ظل جائحة کورونا تحدیداً فلم یصدر عن القضاءین اعلاه –على حد علمنا- قرارات تراقب بها اعمال السلطتین التشریعیة والتنفیذیة.

ثانیاً : المقترحات :

1. ندعو المشرع الدستوری الى تعدیل نص المادة (46) من الدستور بما یتناسب مع نص المادة (2/اولا) التی نصت على عدم جواز سن قانون یتعارض مع الحقوق والحریات الاساسیة الواردة فی هذا الدستور، اذ ان سن قانون ینظم حریة من الحریات الاساسیة یقتضی ان یتجه الى تنظیمها لا تقییدها ولا یکون التقیید الا لضرورة او ظرف طارئ یستدعی ذلک لاسیما وان العراق ملزم بأحکام الاعلان العالمی لحقوق الانسان کما انه صادق على العهد الدولی الخاص بالحقوق المدنیة والسیاسیة وکلاهما یستلزمان مبدأی الضرورة والتناسب فی التقیید.
2. ندعو المشرع العراقی الى الغاء قانون (امر) الدفاع عن السلامة الوطنیة رقم 1 لسنة 2004 الصادر فی ظل قانون ادارة الدولة العراقیة للمرحلة الانتقالیة لسنة 2004، وکذلک الغاء قانون السلامة الوطنیة رقم 4 لسنة 1965 المعدل وسن قانون جدید ینظم حالة الطوارئ ینسجم مع نصوص دستور جمهوریة العراق لسنة 2005.
3. تفعیل دور الرقابة القضائیة على اعمال الادارة فی ظل الظرف الاستثنائی الراهن (جائحة کورونا) اذ ان المشروعیة تبقى قائمة عن طریق الرقابة القضائیة على مبدأ التناسب بین القرارات او الاجراءات الاداریة الضبطیة والظرف الاستثنائی الذی استدعى اصدار هذه القرارات او اتخاذ تلک الاجراءات.
4. ندعو القضاء العراقی بشقیه الدستوری والاداری الى ان تکون قراراته ولاسیما تلک المتعلقة بالحقوق والحریات اکثر تفصیلاً اسوة بالقرارات الصادرة عن القضاءین الامریکی والمصری اذ تمثل قرارته اسس ومبادئ قضائیة ضامنة وکافلة لتلک الحقوق والحریات.
5. رفع مستوى الوعی القانونی لدى المواطنین ومؤسسات الدولة بما یحفزهم على الطعن بالقوانین والقرارات المخالفة للدستور والقانون اما القضاءین الدستوری والاداری ویتأتى ذلک عن طریق نشر القوانین او النصوص المنظمة لحریة التنقل على المواقع الالکترونیة، واقامة المؤتمرات والندوات التی تصب فی هذا الاتجاه.

The Author declare That there is no conflict of interest

References (Arabic Translated to English)

* The Holy Quran

 First: dictionaries:

1- Ibrahim Mustafa, Ahmed Hassan Al-Zayat, Hamed Abdel-Qader, Muhammad Ali Al-Najjar, Al-Mu’jam Al-Waseet, Part One, Egypt Press, 1960.

2- Ibn Manzur, Lisan al-Arab Dictionary, Volume Eleven, Dar Sader, Beirut, Blasna reprint.

3- Abu Al-Hussein Ahmed Bin Faris Bin Zakaria, Dictionary of Language Standards, Edited and Controlled by Abdel Salam Muhammad Haroun, Volume Five, Dar Al-Fikr for Printing, Publishing and Distribution, in a printed language.

4- Abi Al-Fadl Jamal Al-Din Muhammad bin Makram Ibn Manzur the African Egyptian, Lisan Al-Arab Dictionary, Volume IV, Dar Sader, Beirut, 1955.

5- Louis Sheikho, Al-Munajjid in Language, Literature and Science, without a place of publication, without a year of publication.

Second: Authored books:

1- Edmond Rabat, The Mediator in Constitutional Law, second edition, Dar Al-Ilm for Millions, Beirut, 1971.

1- Dr. Tharwatbadawi, Political Systems, Dar Al-Nahda Al-Arabiya, Cairo, 1975.

2- Dr. Hamid Hanoun Khaled, Human Rights, first edition, Al-Sanhoury Library, Baghdad, 2012.

3- Ragheb Jibril Khamis Ragheb Sakran, The struggle between individual freedom and state authority, second edition, Modern University Office, Egypt, 2012.

4- Abdul Aziz Muhammad Salman, Moataz Muhammad Abu Al-Ezz, Nefert Muhammad Shehab, Rights and Public Freedoms in Arab Constitutions, Jurisprudence, Judiciary and Islamic Law, Research Group (Democracy and Public Freedoms), International Institute for Human Rights, Faculty of Law, DePaul University, first edition, 2005.

5- Abd al-Wahhab Abd al-Aziz al-Shaibani, Human Rights and Fundamental Freedoms in the Islamic and Contemporary Systems, first edition, Royal Scientific Society Press, 1980.

6- Dr. Abdel Hamid Metwally, Constitutional Law and Political Systems, Part One, Fourth Edition, Dar Al Maaref in Alexandria, 1965-1966.

7- Dr. Mustafa Abu Zaid Fahmy, The Egyptian Constitution, and the Constitutional Control of Laws, Mansha’at al-Maaref, Alexandria, 1985.

The Constitutional System of the United Arab Republic, Dar Al Maaref, Egypt, 1966.

8- Muhammad Ibrahim Khair Al-Wakeel, the most important international and regional charters, declarations, covenants and agreements in the matter of human rights, Library of Law and Economics, Riyadh, 2015.

9- Dr. Muhammad Maher Abu Al-Enein, Rights, Public Freedoms and Human Rights in the Judiciary and Fatwas of the State Council, the Cassation Court and the Supreme Constitutional Court with reference to the Islamic basis for human rights, Book Two, First Edition, National Center for Legal Publications, Cairo, 2013.

10- Dr. Mahmoud Sherif Bassiouni, International Documents Concerning Human Rights, Volume Two, Islamic and Regional Documents, first edition, Dar Al-Shorouk, Cairo, 2003.

11- Mahmoud Abdel-Zaher, Closed Borders, Hardo Center for Supporting Digital Expression, Egypt, 2018.

12- Dr. Wissam Sabbar Al-Ani, Administrative Judiciary, first edition, Al-Sanhoury Library, Baghdad, 2013.

Third: Theses and theses:

1- Aya Nael Musa Aladdin, The Role of the Administrative Judiciary in Protecting Personal Freedom in Palestine, Master Thesis, College of Graduate Studies, Al-Quds University, 2017.

2- Khaled bin Suleiman Al-Haidar, the human right to freedom of movement, a comparative study, master's thesis, College of Graduate Studies, Naif Arab University for Security Sciences, 2008.

1-    Mahmoud Saleh Hamid Al-Tai, Personal Human Rights in the Light of Security Measures, Master Thesis, College of Law, University of Mosul, 2009.

Fourth: Published Research:

1- Dr. Esmat Abdel Majid, the right to travel is one of the basic human rights, research published in the Journal of Comparative Law, Issue 41, 2006.

2- Dr. Laila Hantoush Naji, Obstacles to declaring a state of emergency in the Iraqi constitution for the year 2005, Al-Mohaqiq Al-Hilli Journal for Legal and Political Sciences, fourth issue, ninth year, 2017.

Fifth: Websites:

1- The official website of the General Secretariat of the Council of Ministers: http://www.cabinet.iq

2- The official website of the Supreme Judicial Council: https://www.hjc.iq

3- The official website of the Federal Supreme Court: https://www.iraqfsc.iq/s.2008

4- Website: https://gds.gov.iq/ar/covid-19-iraqi-government-announces-new-measures.

5- Haider Zuhair, The constitutional and legal guarantee of the right of traffic and movement in Iraq, an article available on the website: https://alsabaah.iq/25389

Sixth: Constitutions and laws:

A- Constitutions:

1- The Law of Administration for the State of Iraq for the Transitional Period of 2004 (cancelled).

2- The Constitution of the Republic of Iraq for the year 2005.

B- Laws:

1- National Safety Law No. 4 of 1965.

2- Penal Code No. 111 of 1969 as amended.

3- Public Health Law No. 89 of 1981.

4- Law (Order) for the Defense of National Safety No. 1 of 2004.

5- Law of Governorates not organized in a region No. 21 of 2008.

6- Passport Law No. 32 of 2015.

7- Traffic Law No. 8 of 2019.