آثار التنفیذ المباشر للقرار الإداری

یرکز هذا البحث على مفهوم التنفیذ المباشر للقرار الاداری وما یتحقق عن استخدام هذه السطلة من اثار سلبیة على المراکز القانونیة القائمة

آثار التنفیذ المباشر للقرار الإداری-^(*)-

Effects of direct Execution of administrative decision

(*) أستلم البحث  فی 20/5/2019 *** قبل للنشر فی 10/6/2019.

(*) received on 20/5/2019 *** accepted for publishing on 10/6/2019.

Doi: 10.33899/alaw.2022.172988

© Authors, 2022, College of Law, University of Mosul This is an open access articl under the CC BY 4.0 license

     (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0).

المستخلص                             

          تتمتع السلطة الاداریة فی مجال القانون العام بعدة امتیازات ومنها التنفیذ المباشر للقرار الإداری القائم على تنفیذ الادارة المباشر لقراراتها المشروعة ومن دون اللجوء إلى القضاء للحصول على حکم بذلک وأن لجوء الادارة للتنفیذ المباشر یرتب علیه الآثار القانونیة وذلک من خلال احداث تغییر أو تعدیل فی المراکز القانونیة القائمة وقت التنفیذ خاصة أنه یعتبر عملاً انفرادیاً من جانب الادارة مما یقتضی معه ربطه بالغایة التی تسعى الى تحقیقها السلطة الاداریة.

          وبالهدف الذی منحت من أجله التنفیذ المباشر وکذلک الالتزام بالقیود والاجراءات الواجبة علیها الالتزام بها سواء عند اتخاذ القرار الخاضع للتنفیذ المباشر أو عند اتباعها الاجراءات اللازمة فی التنفیذ المباشر للقرار الذی اتخذته الادارة مسبقاً، إذ أنه یعد حق الادارة فی التنفیذ المباشر للقرار الإداری استثناءً على القاعدة العامة والتی یکون بمقتضاها بالنسبة للإدارة والأفراد على السواء ضرورة الالتجاء إلى القضاء فی حالة المنازعة، خاصة أن العملیة الاداریة تسعى دائماً إلى تحقیق الصالح العام للمجتمع وأن القرارات التی تتخذها الادارة تسعى إلى تحقیق هدف معین وأن الإدارة بالتنفیذ المباشر تتفادى بذلک الهدف ما قد یحدث للمجتمع من اضرار کون أنه امتیاز معزز للإدارة وذلک لأنه نابع من فکرة السلطة التی تتمیز بها الادارة عن الافراد. وبالتالی فإن خروج الادارة عن تلک الحدود یؤدی بها إلى تحقیق مسؤولیتها القانونیة ویصبح عملها غیر مشروع وهذا بدوره یؤدی إلى ترتیب آثار تعمل على تهدید مصالح الأفراد والذی ینتج عنه زعزعة للثقة ما بین الادارة والافراد.

الکلمات المفتاحیة: تنفیذ القرار الإداری، التنفیذ المباشر، القرار الإداری، الادارة العامة، آثار التنفیذ المباشر.

Abstract

           The direct execution of administrative decisions is an important principle in the administrative law to ensure the functioning of public facilities . This power of direct execution of administrative decisions is defined as (the right of the administration to implement its decisions by itself forcibly without resorting to the judiciary). This privilege of direct implementation is not a goal in itself, it is a means for the administration to be able to carry out its duties.

          The research hypothesis is that when the administration enjoys the privilege of direct execution, it  has its legitimate core. However, it   is a dangerous privilege when it is misused by the administration. The aim of this research is to discuss the mechanisms followed by the administration to maintain the legitimacy of the direct execution of its decisions. if the administration misused the power granted would be legal responsible for its actions, and this could result in a destabilization of trust between the administration and individuals.

Keywords: administrative decisions, direct execution, the administrative decision, public administration, effects of direct execution.

 المقدمـة

الحمد لله رب العالمین والصلاة والسلام على محمد الأمین واله وصحبه الطیبین :

أولاً- مدخل تعریفی بموضوع البحث :

          یعتبر التنفیذ المباشر للقرار الإداری مبدأ مهم فی النشاط الإداری وذلک لما تقتضیه سیر المرافق والمصلحة العامة، ویعرف التنفیذ المباشر للقرار الإداری بأنه (حق الإدارة فی تنفیذ قراراتها بنفسها تنفیذاً جبریاً دون الالتجاء إلى القضاء).

          إن امتیاز التنفیذ المباشر للقرار الإداری لیس هدفاً بذاته وأنها وسیلة وغایة لکی تتمکن الإدارة بواسطته من القیام بواجباتها وذلک لتوفیر الوقت والجهد وتقدیم افضل ما یمکن تقدیمه من مصلحة عامة، إلا أنها لیست مطلقة التصرف به وإنما مقیدة بقیود تجعلها اسیرة الهدف الذی منحت من أجله التنفیذ المباشر للقرار الإداری.

          وأن خروج الإدارة عن تلک القیود یؤدی بها إلى القاء المسؤولیة القانونیة علیها وبالتالی یرتب على ذلک جملة من الآثار الهامة والعدید من المشاکل الصعبة وخاصة عندما تکون تلک الآثار واضحة وتؤثر على حقوق وحریات الأفراد ومما تقدم نلتمس الاهمیة الکبیرة لبحث موضوع (آثار التنفیذ المباشر للقرار الإداری).

ثانیاً- اشکالیة البحث :

تترکز مشکلة البحث حول العدید من التساؤلات الآتیة :

1-    ما هی الضوابط والآلیة التی تتبعها الإدارة لتحافظ على مشروعیة التنفیذ المباشر للقرار الإداری وعلى الوجه الذی لا تحقق معه مسؤولیتها القانونیة.

2-    کیف یتحول التنفیذ المباشر للقرار الإداری الى تنفیذ مباشر غیر مشروع ؟

3-   کیف یتحقق الاعتداء المادی فی التنفیذ المباشر للقرار الإداری ؟

4-    هل للانحراف فی استعمال السلطة علاقة بالتنفیذ المباشر للقرار الإداری ؟

ثالثاً- فرضیة البحث :

          عندما تمتلک السلطة الإداریة لمثل هکذا امتیاز فإنها تمتلکه لتحقیق المصلحة العامة إلا أنه امتیاز خطیر متى أسیء استخدامه من قبل الادارة وبالتالی تنعکس عنه آثار خطیرة على حقوق الأفراد وحریاتهم.

رابعاً- نطاق البحث :

          ینحصر نطاق البحث على الآثار السلبیة التی تنعکس جراء استخدام الإدارة أسلوب التنفیذ المباشر بشکل غیر مشروع للقرار الإداری الصادر عنها، باعتباره اسلوب من أسالیب تنفیذ القرار الإداری.

خامساً- منهجیة البحث :

          اعتمدنا فی هذه الدراسة على المنهج التحلیلی الذی یقوم على التحلیل والاستقراء للنصوص القانونیة والآراء الفقهیة والتطبیقات القضائیة لمختلف الانظمة والنظام العراقی کذلک اعتمدنا المنهج المقارن وذلک فی بعض نقاط البحث وجوانبه.

سادساً- هیکلیة البحث :

          فی ضوء ما تقدم وللإحاطة بموضوع البحث ارتأینا تقسیم هذا البحث إلى مبحثین وعلى وفق الآتی:-

المبحث الأول: الانحراف فی استعمال السلطة الناشئ عن التنفیذ المباشر للقرار الإداری.

المطلب الأول: عیب الانحراف فی استعمال السلطة وبیان حالاته .

المطلب الثانی: صور عیب الانحراف فی التنفیذ المباشر للقرار الإداری.

المبحث الثانی: الاعتداء المادی الناشئ عن التنفیذ المباشر للقرار الإداری.

المطلب الأول: تعریف الاعتداء المادی وشروطه وعلاقته بالتنفیذ المباشر للقرار الإداری.

المطلب الثانی: مقاومة الاعتداء المادی وتأثیره على التنفیذ المباشر للقرار الإداری.

المبحث الأول

الانحراف فی استعمال السلطة الناشئ عن التنفیذ المباشر للقرار الإداری

          إن استخدام الادارة للسلطات والامتیازات الممنوحة لها، ومنها امتیاز التنفیذ المباشر للقرار الاداری ، الهدف منه تحقیق غایة مهمة والمتمثلة فی المصلحة العامة للمجتمع، لکنه قد یحدث أن تنحرف الادارة عن تلک الغایة وهذا یمثل خطراً کبیراً على حقوق وحریات الافراد وعلى الادارة أیضاً، لأنه سوف ینتج عن ذلک زعزعة للثقة والتی توجب قیامها ما بین الافراد والادارة وخاصةً إذا کان الانحراف سببه تحقیق منافع ذاتیة أو الحاق ضرر واذى بالغیر. وهذا ما سنتناوله فی فرعین، بدایة سنتعرف على عیب الانحراف فی استعمال السلطة وحالاته فی المطلب الأول وفی الثانی، نتناول صور عیب الانحراف فی التنفیذ المباشر للقرار الاداری.

المطلب الأول

عیب الانحراف فی استعمال السلطة وبیان حالاته

          هناک علاقة وثیقة تربط عیب الانحراف بالتنفیذ المباشر للقرار الاداری، فإذا کان المشرع قد خول الإدارة فی الحق فی التنفیذ المباشر للقرار الإداری، إلا أنه قید الادارة بعدة قیود فی الالتجاء إلى هذا الطریق وأهمها التزام الادارة فی الغایة المرجوة من القرار. وسنتعرف على ذلک أکثر من خلال الفرعین الآتیین، نتناول فی الأول تعریف عیب الانحراف وفی الثانی نتناول حالات عیب الانحراف .

الفرع الأول

تعریف عیب الانحراف

یعرف عیب الانحراف بأنه (عیب یشوب القرار الاداری فی رکن الغایة الذی فی ظاهره یبدو سلیماً وصحیحاً لکونه عمل صادر من هیئة اداریة مختصة وفقاً للشکل الذی یستلزمه القانون کما أنه یقوم على محل سلیم).

          وکذلک عرف بأنه (العیب الذی یوجد عندما تستخدم الادارة سلطتها عمداً من اجل تحقیق هدف غیر الذی من اجله منحت هذه السلطة).

          إذ یعتبر عیب الانحراف فی استعمال السلطة من العیوب القصدیة والذی یقصد به رجل الادارة عند اصداره للقرار الاداری قصد الانحراف، أی أنه مصدر القرار الاداری وهو یصدر القرار کان یعلم بأنه ینحرف عن الهدف والغایة الذی حددها القانون وکان یقصد ذلک أیضاً وأنه یعلم بخروج قراره عن المصلحة العامة أو مخالفته للغرض الذی حدده المشرع أو أنه لا یطبق الاجراءات المقررة قانوناً لتحقیق هذه الغایة.

          إن التنفیذ المباشر للقرار الاداری والذی یتضمن فی ما تقوم به الادارة من اعمال واصدارها للقرارات یظهر من خلال سمو الغایة والتی تهدف فیها الادارة المحافظة على مصالح المجتمع.

الفرع الثانی

حالات عیب الانحراف

وعیب الانحراف الذی یعیب الغایة یتمثل بعدة اشکال إما أن یکون :-

1-   الابتعاد عن المصلحة العامة :

إن الادارة  عندما تمارس نشاطها فإنها تسعى إلى تحقیق المصلحة العامة، وأن القانون عندما اعطى للإدارة عدة امتیازات، فإنه اعطاها لتحقیق غایة معینة وهی المصلحة العامة، فإنه لا یجوز للإدارة أن تخرج عن تلک الغایة وإلا کانت قراراتها مشوبة بعیب اساءة استعمال السلطة.

فلا یجوز للإدارة أن تنحرف عن المصلحة العامة فی سبیل تحقیق غرض سیاسی او منفعة شخصیة أو بقصد محاباة الغیر أو بقصد الانتقام.

فالإدارة عندما تصدر قراراتها والتی یتم تنفیذها تنفیذاً مباشراً علیها أن تلتزم بالغایة والهدف من ذلک التنفیذ والذی یجب أن لا یخرج عن اطار المصلحة العامة.

فقد تصدر الجهة الاداریة قراراتها بقصد الانتقام الشخصی، وهذا ما اکدته قرارات المحکمة الاداریة العلیا فی مصر، إذ قضت (الغلو المحظور على جهة الادارة هو عدم التناسب البتة بین الخطأ البسیط الذی لا یستحق سوى الانذار أو الخصم من الراتب وبین الجزاء المفرط فی الشدة کالفصل من الخدمة الذی ترتکب فیه الجهة الاداریة متن الشطط بقصد الانتقام من العامل أو التخلص منه بما یخرجها عن الغایة من توقیع الجزاء وهو حسن سیر المرافق العامة حیث یضطر العاملون إلى الاقلاع عن اداء واجبات وظائفهم على الوجه الطبیعی خوفاً وجزعاً من توقیع الجزاءات الظالمة التی تستهدف التخلص منهم أو التنکیل بهم وبهذه المثابة یخرج الجزاء عن نطاق التقریر الخاضع بسلطات الادارة إلى اختراق دائرة الشرعیة التی تحیط بفکرة الجزاء التأدیبی والهدف من توقیعه، الأمر الذی یوجب على القاضی الاداری ان یتدخل لیرد الجهة الاداریة إلى حظیرة القانون فی دائرة سلطتها التقدیریة المرخص بها قانوناً، فإذا مارست الادارة سلطتها التقدیریة داخل تلک الدائرة فلا یسوغ للقضاء أن یتعقبها عند تقدیر خطورة الذنب أو تحدید الجزاء المناسب من بین انواع الجزاءات المختلفة أو درجاتها).

کذلک قد یکون الانحراف فی القرار بقصد تحقیق المنفعة الشخصیة، مثل ما جاء فی (قرار لمجلس الدولة فی العراق والذی صادق على قرار محکمة قضاء الموظفین فی الغاء للقرار الاداری الصادر والذی جاء فیه بقطع راتب موظف کان یعمل حارساً فی معهد الادارة التقنی التابع لهیئة التعلیم التقنی وهو یسکن احد الدور السکنیة التابعة للمعهد، وذلک لإجباره وارغامه على الخروج من الدار وذلک فی سبیل الاستفادة منها فی سبیل تحقیق نفع شخصی له).

وبالتالی فإن ما تصدره الادارة من قرارات ومنها اصدارها للقرارات التی سوف یتم تنفیذها تنفیذاً مباشراً، یجب أن لا یخرج عن اطار تحقیق غایة المصلحة العامة.

2-   مخالفة قاعدة تخصیص الاهداف :

إن المشرع عندما یحدد هدفاً معیناً للإدارة فإنه یجب أن تلتزم به عند اصدارها للقرارات الاداریة، فمتى خالفت الادارة الهدف فی قرارها، کان ذلک القرار معیباً بعیب اساءة استعمال السلطة. فقد یحدث أن ینحرف رجل الادارة فی الهدف الذی قصده المشرع من اتخاذ القرار الاداری والذی سوف تلجأ الادارة إلى تنفیذه تنفیذاً مباشراً.

وبالتالی فإن رجل الادارة یجب علیه ان یسعى دائماً إلى تحقیق الهدف الذی قصده المشرع ویکون ذلک من خلال ما یصدره من قرارات، وإذا لم یحدد القانون هدفاً معیناً لذلک القرار الاداری کان على رجل الادارة أن یهدف فی اصداره لذلک القرار إلى تحقیق الصالح العام بصفة عامة وإن حاد عن ذلک القصد بهدف آخر، فأن ذلک یؤدی إلى تحقیق انحراف السلطة.

ومثال على مخالفة قاعدة تخصیص الأهداف، القرار الصادر فی رفض الترخیص فی استیراد سلعة معینة، فالباعث هنا هو ان الادارة متخوفة من سلعة مماثلة قد استوردتها من قبل، کذلک القرار الصادر فی عدم الترخیص لإقامة سینما ثم یظهر بعد ذلک أن عدم الترخیص کان یستهدف عدم منافستها لمسرح البلدیة.

وبالتالی هناک علاقة تربط ما بین التنفیذ المباشر للقرار الاداری وما بین الانحراف عن قاعدة تخصیص الاهداف وذلک من خلال أن یکون هناک انحراف لرجل الادارة فی الهدف من اتخاذه للقرار الذی قصد منه المشرع غایة معینة من اتخاذه والذی سوف یتم تنفیذه تنفیذاً مباشراً.

3-  الانحراف بالإجراءات :

ویظهر الانحراف هنا من خلال انحراف الادارة فی اجراءاتها فی القرار الاداری وذلک من خلال لجوئها إلى اجراءات لا یجوز لها استخدامها، مثل استعمال رجل الادارة وسائل غیر مقررة قانوناً، وإن کان الاصل أن یلجأ إلى اختیار الوسیلة الملائمة لمواجهة الحالة التی تواجهه فإن ذلک لا یعنی اللجوء إلى الوسیلة التی هو یریدها فی سبیل مواجهة ذلک وإنما الوسیلة التی یقررها القانون، وقد یحدث الانحراف بسبب تجاهل رجل الادارة للوسیلة المشروعة لکونها اکثر مشقة أو لأنها تستغرق وقتاً اطول أو غیر ذلک مما یتحقق معه الانحراف.

فقد تصدر الادارة قراراً وتلجأ إلى تنفیذه مباشرةً لکنها لا تراعی الاجراءات المطلوب منها استخدامها فی ذلک التنفیذ، أی لا تختار الطرق الأقل ضرراً بالفرد عند التنفیذ المباشر.

وقد یبدو الانحراف عندما تهدف الجهة الاداریة إلى تحقیق غرض لم یعترف به القانون مثل رفض تسلیم رخصة السیارة إلا بعد ان یقوم ذلک الشخص بتسدید الرسوم المتأخرة أو قد تهدف الادارة إلى تحقیق اهداف مطلوبة لکنه بغیر الوسائل المحددة قانوناً، لأن الأصل فی ذلک هو أن الادارة هی من تختار الوسیلة التی تکون مناسبة فی سبیل تحقیق المصلحة العامة.

المطلب الثانی

صور عیب الانحراف فی استعمال السلطة فی التنفیذ المباشر للقرار الاداری

          للتنفیذ المباشر للقرار الإداری استعمالات تلجأ إلیه الإدارة فی نطاق الظروف العادیة والتی قد یتمثل فی النطاق الرئاسی للإدارة أی فیما یخص علاقة الادارة بموظفیها وکذلک فی علاقة السلطة المرکزیة بالهیئات المحلیة، وأیضاً استعمال الإدارة للتنفیذ المباشر فی نطاق علاقة الادارة بالأفراد فی سبیل الحصول على حقها والمتمثلة فی نزع الملکیة للمنفعة العامة والاستیلاء المؤقت، فقد یحدث احیاناً أن یکون هناک انحراف فی استخدام الادارة لامتیاز التنفیذ المباشر فیما یخص تلک الحالات وللوقوف على هذا المعنى بشکل واضح سوف نتناول فی المطلب أربعة فروع، یکون فی الأول الانحراف بالتنفیذ المباشر فی نطاق إشراف السلطة المرکزیة على الهیئات الدولیة وفی الثانی الانحراف فی التنفیذ المباشر فی سلطة نزع الملکیة وفی الثالث الانحراف فی التنفیذ المباشر فی سلطة الاستیلاء وفی الرابع الانحراف فی مجال التنفیذ المباشر فی نطاق علاقة الإدارة بموظفیها. 

الفرع الأول

الانحراف بالتنفیذ المباشر فی نطاق اشراف السلطة المرکزیة على الهیئات المحلیة

          إن السلطة المرکزیة قد تتمتع بسلطة التنفیذ المباشر للقرار الاداری تجاه الهیئات المحلیة وذلک بحکم تمتعها بالسلطة الرئاسیة، فهی تمارس سلطة الرقابة والاشراف على الهیئات المحلیة والتی تخضع خضوعاً تاماً لها وکذلک تتمتع بسلطة التعدیل والتصدیق على قرارات الهیئات المحلیة وکذلک الحلول محلها باتخاذها للقرار اضافةً إلى سلطة السحب والالغاء.

          وبالتالی یمکن أن یکون هناک انحراف وتعسف فی تلک العلاقة التی تربط السلطة المرکزیة بالهیئات المحلیة.

          کذلک ان التنفیذ المباشر للقرار الاداری یظهر فی نطاق السلطة اللامرکزیة وذلک من خلال علاقة الحکومة المرکزیة بالموظفین المعینین من قبلها فی الهیئات المحلیة والتی لها سلطة رئاسیة علیهم، فقد یتطلب القانون شرط اخذ موافقة الحکومة المرکزیة على بعض قرارات الهیئات المحلیة، وقد یحدث انحراف فی موقف للسلطة المرکزیة فیما تتخذه من قرارات بشأن تلک الموافقة والتی تتمثل فی الضغط الذی تمارسه السلطة المرکزیة فی سبیل ارغام الهیئات المحلیة للتصرف فی اتجاه معین .

الفرع الثانی

الانحراف فی استخدام التنفیذ المباشر فی سلطة نزع الملکیة

          قد تلجأ الادارة إلى اصدار قرار بنزع الملکیة وتلجأ إلى تنفیذه تنفیذاً مباشراً بقصد تحقیق مصلحة خاصة لها، فالإدارة تتمتع بسلطة نزع ملکیة الافراد من عقارات وذلک لتحقیق هدف المنفعة العامة أو لحمایة مال عام خدمة للمصلحة العامة، مع دفع التعویض القانونی لهم، لکنه متى قصدت الادارة من وراء اصدار قرار نزع الملکیة الى تحقیق المنفعة المالیة لها، فإنها تکون قد انحرفت عن قاعدة تخصیص الاهداف ویکون قرارها مشوباً بانحراف السلطة حیث تحقق نفعاً مادیاً للإدارة حتى لو کان ضمن نطاق تحقیق المصلحة العامة، إلا أنه لیس الهدف الذی بسببه اعطى المشرع للإدارة امتیاز سلطة نزع الملکیة.

          وتحقیقاً لذلک (الغت المحکمة الاداریة العلیا فی مصر قرار رئیس مجلس الوزراء والذی استصدرته إحدى الجامعات بنزع ملکیة بعض الافراد، لاستکمال منشأتها الجامعیة، حیث ثبت أن الجامعة تصرفت فی أرض مملوکة لها فی تاریخ سابق على تاریخ صدور قرار نزع الملکیة، حیث ذهبت إلى أن فی ذلک اساءة لاستعمال السلطة، وتجاوزاً للغایة التی حددها الدستور والقانون ولما فیه من المساس بالملکیة الخاصة، مع انحراف للغایة التی قامت علیها فکرة التضحیة بالمصالح الخاصة لحساب الصالح العام).

          وقد اصدر مجلس الدولة الفرنسی احکاماً عدة حول اساءة استخدام اجراءات الاستیلاء  والانحراف فی سلطة نزع الملکیة ومنها ما یتعلق حول التجاء الادارة إلى الاستیلاء المؤقت على العقارات بدلاً من سیرها فی طریق اجراءات نزع الملکیة للمنفعة العامة وذلک على أساس أن اجراءات نزع الملکیة للمنفعة العامة تمتاز بطول ودقة الاجراءات المستخدمة فیها.

          وکذلک عندما (أراد المجلس البلدی فی احدى قرى فرنسا بناء حی نموذجی على الارض المجاورة للمبانی القدیمة فعمد إلى نزع ملکیات مساحات کبیرة من الاراضی وقسمها ثم عرضها للبیع، وقرر المجلس الغاء قرار المجلس البلدی کونه استعمل وسیلة نزع الملکیة استعمالاً منحرفاً بقصد تحقیق الربح للقریة).

الفرع الثالث

الانحراف فی استخدام التنفیذ المباشر فی سلطة الاستیلاء

          یعد الاستیلاء من الامتیازات الخطیرة التی تملکها الادارة والتی یظهر فیها بوضوح التنفیذ المباشر للقرار الاداری والتی تعمل على تهدید ملکیة الافراد وحقوقهم المالیة وهذا یعنی أن یتم تنفیذها تنفیذاً دقیقاً وذلک فی حدود ما یقتضیه القانون وأن تکون البواعث التی ترمی إلى سلطة الاستیلاء، بواعث مشروعة تجد تبریرها فی تحقیق الصالح العام، فقد یکون الاستیلاء فی سبیل حصول الادارة على احتیاجاتها أو قد تکون فی سبیل مواجهة ظرف طارئ یهدد الأمن، وأن المشرع حینما یمنح للإدارة سلطة الاستیلاء فإنه یکون ذلک مقروناً بتحقیق اغراض قصد المشرع تحقیقها، وأن الادارة متى حادت عن ذلک فإنها تعتبر قد انحرفت بسلطتها عن غایتها. فإذا أصدرت الادارة قراراً اداریاً فی الاستیلاء المؤقت على العقار وتنفیذه تنفیذاً مباشراً ولکن بغیر بواعث مشروعة، فإنها تکون قد انحرفت بسلطتها تلک.

          وقد قام قضاء مجلس الدولة المصری والفرنسی بإلغاء بعض قرارات الادارة التی انحرفت فیها عن الهدف الذی حدده المشرع فی استعمال سلطة الاستیلاء، فقد (قضت المحکمة الاداریة العلیا فی مصر أنه ... حیث یستفاد من دفاع الوزارة ... أنها تقرر بأن ذلک الاستیلاء الذی خصت به معصرة المدعى من دون معاصر البلاد، إنما قررته بسبب الشکاوی التی قدمت فی حقه، بأنه تارة یمتنع عن بیع الکسب وتارة ببیعه بأکثر من السعر الرسمی المقرر له، وعلى الرغم من أن التحقیقات فی هذه الشکاوی لم تسفر عن ادانة المدعی، إذ انتهت جمیعاً إلى الحفظ، إلا أن الوزارة لم تسلم بذلک، وقررت الاستیلاء ونفذته قبل أن یتم التحقیق نهائیاً فی تلک الشکاوی، وأن یکون الاستیلاء والحالة هذه جزاء قصدت الادارة توقیعه على المدعى، بتسخیر احکام المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 (الخاص بالاستیلاء) فی غیر ما اعد له وتکون الوزارة بتصرفها هذا، قد اساءت استعمال سلطتها وانحرفت عن الغایة التی وضعت بها مما یصیب القرار المطعون فیه ویوجب الغاءه).

          ونؤید ما ذهب إلیه مجلس الدولة الفرنسی فی أحد أحکامه بإلغاء القرار الصادر بالاستیلاء لکمیة جبن مملوکة للشخص الطاعن وذلک بسبب قیامه بتصدیر کمیة جبن وبطریقة غیر مشروعة فقد قرر المجلس حکمه (إذ إن قرار المدیر للتموین بالاستیلاء على کمیة جبن مملوکة للطاعن، إنما کان من اجل توقیع جزاء علیه لقیامه بتصدیر کمیة من الجبن بطریقة غیر مشروعة، وبالتالی فإن الادارة تکون قد استعملت حقها فی الاستیلاء من اجل غرض آخر یختلف عن الغرض الذی تقرر هذا الحق لأجله، وبناءً علیه فإن قرار الاستیلاء یکون مشوباً بالانحراف بالسلطة).

الفرع الرابع

الانحراف فی مجال التنفیذ المباشر فیما یتعلق بعلاقة الادارة بموظفیها

          إن للإدارة الحق فی أن تتخذ الاجراءات اللازمة لها لضمان ما تقدمه من خدمة للمواطنین وتحقیق الصالح العام ومن الطبیعی أن تتخذ الادارة وهی فی طریقها لتحقیق هذا الهدف بعض الاجراءات التی تخص سلطتها الرئاسیة والتی تکون فی نطاق علاقاتها مع الموظفین وشؤونهم التی تمس حیاتهم الوظیفیة ومنها اجراءات النقل والتأدیب والغاء الوظیفة والاحالة على التقاعد.

          إن هذا النوع من الانحراف یظهر من خلال الاجراءات سواء تعلقت فی القرار المتخذ أم فی الاجراء المتبع فی تنفیذ القرار والذی تتخذه الادارة فی مجال حقوق الموظفین وحیاتهم الوظیفیة وخاصةً فی مجال النقل والاحالة على التقاعد، فمن حق رئیس الدائرة أن یصدر قراراً بنقل الموظف أو تنسیبه إلى دائرة اخرى، حیث لا یعتبر ذلک انحرافاً مادام أن ذلک النقل یستند إلى اسباب معتبرة وما دام ذلک الموظف لا یتضرر من النقل، وغالباً أن التشریعات لم تضع اجراءات وشکلیات طویلة فیما یخص النقل وذلک على أساس أن هذا الاجراء دائماً یستهدف المصلحة العامة فی العمل، وبالتالی فإن غیاب تلک الاجراءات قد تدفع رجل الادارة إلى استخدام قرار النقل کعقاب للموظف حینما یرتکب خطأً ما مدعیاً فی ذلک تحقیق المصلحة العامة وبالتالی یظهر هنا الانحراف فی الغایة فیما تستخدمه الادارة من قرار تجاه ذلک، کذلک فیما یخص التقاعد عندما تنحرف الادارة فی استخدام سلطتها عند اصدارها لقرار الاحالة على التقاعد لأن قرار الاحالة إلى التقاعد یکون احیاناً صلاحیة بید الادارة تستخدمها فی تحقیق المصلحة العامة وذلک عندما تستخدمها مع الموظف الذی لم یعد قادراً على القیام بالأعباء الوظیفیة على اکمل وجه أو بعد توافر الشروط التی یتطلبها القانون للتقاعد، وبالتالی قد تنحرف الادارة فی ممارستها لتلک السلطة التقدیریة.

          فقد جاء فی حکم للمحکمة الإداریة العلیا فی العراق بشأن إقامة دعوى الممیز والتی یدعی فیها أن مدیر عام الشرکة العامة للخطوط الجویة العراقیة الذی أصدر أمراً إداریاً یتضمن نقل المدعی إذ جاء فی (أن نقل الموظف الذی یقع ضمن السلطة التقدیریة للإدارة فی تسییر المرافق العامة هو ذلک الذی تقتضیه المصلحة العامة ولا یلحق ضرراً بالموظف وإلا فإنه یکون بمثابة عقوبة مقنعة تشیر إلى تعسف الإدارة فی استعمال سلطتها وأن یکون النقل وفق أحکام المادة (36) من قانون الخدمة المدنیة لمقتضى المصلحة العامة وحیث إن نقل المدعی یحمل فی طیاته تعسف الإدارة القانونیة المتقدمة مما یجعل من الحکم الممیز قدر جانب الصواب).

          وهذا ما أکدته محکمة العدل العلیا الفلسطینیة إذ قررت (ان اصدار القرار المطعون فیه المتضمن احالة المستدعی على التقاعد یفتقر إلى ما یبرر القول بصورة معقولة بوجود غایة قانونیة او هدف یرام به حسن سیر المرافق العامة او الصالح العام التی اوجب القانون على الادارة توخیها عند اصدار قراراتها الاداریة، فالمستدعی هو موظف مصنف فی السنة الخامسة من الدرجة الرابعة ولم یکمل الخمسین من عمره وقد قضى على اشغاله لهذه الوظیفة ما یقارب خمسة وعشرین عاماً یثبت انه خلالها کان مجداً ومتعاوناً فی عمله وبعد اسبوع من صدور قرار احالته على التقاعد وجه له کتاب من المستدعى ضده الثانی یتضمن تعینه بوظیفة مساح فی المشروع بأجرة شهریة اعتباراً من تاریخ سریان القرار المطعون فیه، الأمر الذی نجد فیه أن هذا القرار مشوب بعیب اساءة استعمال السلطة وانحراف الادارة عن الهدف الذی حدده لها القانون).

          وأن عیب الانحراف یستنبطه القاضی الاداری، عندما تعرض علیه وقائع الدعوى، ویقوم المدعی بالادعاء بأن قرار الادارة یحوی على عیب الانحراف، فیقوم القاضی باستنباط ذلک العیب إما عن طریق اوراق الدعوى ومستنداتها أو عن طریق المناقشات الشفویة السابقة أو المناقشات التی یکون فیها اثناء السیر فی الدعوى أو من خلال نص القرار والظروف التی صاحبت اصداره أو عن طریق ما یعرض علیه من دعاوى انضباطیة أو تأدیبیة.

          نخلص مما سبق ذکره أن الانحراف الذی ینشأ من التنفیذ المباشر للقرار الاداری یعتبر أثراً مباشراً من الاثار التی تنتج عن التنفیذ المباشر والذی یؤدی به إلى تنفیذ مباشر غیر مشروع والتی قد تظهر إما من خلال انحراف الادارة فی الغایة والهدف الذی یدفعها إلى اتخاذها للقرار الاداری والذی سوف یتم تنفیذه تنفیذاً مباشراً أو قد یظهر الانحراف من خلال الاجراءات التی تتبعها الادارة عند تنفیذها للقرار.

          أی أنه قد یکون الانحراف فی القرار المتخذ والذی سیقع على أساسه التنفیذ المباشر أو أنه قد یکون القرار سلیماً لکن الانحراف یقع من جانب الاجراءات التی تتخذها الادارة فی التنفیذ المباشر للقرار الاداری أو قد یظهر فی الحالتین معاً، وهذا یشکل اکبر تهدید لحقوق الافراد وحریاتهم خاصةً أن التنفیذ المباشر للقرار الاداری ینفذ مباشرةً على الافراد ولو ادى ذلک إلى استخدام القوة الجبریة ومن دون اللجوء إلى القضاء.

          ویوصی الباحث بضرورة التزام السلطة الإداریة بالغایة والهدف الذی من اجله منحت استخدام امتیاز التنفیذ المباشر للقرار الإداری وضرورة أن تکون هناک رقابة فعالة على ذلک وتقوم بدورها فی مطابقة القرار للقانون ومدى شرعیة الإجراءات المستخدمة فیه.

المبحث الثانی

الاعتداء المادی الناشئ عن التنفیذ المباشر للقرار الإداری

قد تنفذ الادارة اعمالها وتصدر قراراتها ومنها قرارها القابل للتنفیذ المباشر ولا تستند فی ذک إلى سند قانونی او شرعی مما یجعل قرارها ذلک بمثابة عمل من اعمال التعدی المادی أو عندما یکون التنفیذ المباشر للقرار الاداری محاطاً بقیود مهمة ولا یجوز للإدارة الخروج عنها ولم تلتزم الادارة فی ذلک مما یؤدی إلى أن تصاب اعمالها بعیب عدم المشروعیة الجسیم وهذا ما سنتناوله فی فرعین إذ أننا سنبین فی المطلب الأول الاعتداء المادی وشروطه وعلاقته بالتنفیذ المباشر ونتناول فی المطلب الثانی مقاومة الاعتداء المادی وتأثیره على التنفیذ المباشر للقرار الإداری.

المطلب الأول

تعریف الاعتداء المادی وشروطه وعلاقته بالتنفیذ المباشر للقرار الاداری

          هناک علاقة وثیقة تربط الاعتداء المادی بالتنفیذ المباشر للقرار الاداری بحیث إنه یمکن اعتباره احد الآثار المترتبة عن استخدام التنفیذ المباشر غیر المشروع ، لذا سنتناول فی الفرع الأول : تعریف الاعتداء المادی وبیان شروطه ، ونتناول فی الثانی : علاقة الاعتداء المادی بالتنفیذ المباشر.  

الفرع الأول

تعریف الاعتداء المادی وبیان شروطه

          ویعرف الاعتداء المادی بأنه (خطأ جسیم تأتیه الادارة اثناء قیامها بعمل مادی یتضمن اعتداء على حریة فردیة أو ملکیة خاصة).

          وکذلک یعرف بأنه (الاعتداء المادی الذی یستهدف حمایة الافراد ضد امتیازات الادارة فی مجموعة التنفیذ أو التنفیذ الجبری).

شروط الاعتداء المادی :

          لا بد من تحقق شروط معینة حتى یتحقق الاعتداء المادی وهذه الشروط هی :

1-   قیام الادارة بعمل مادی تنفیذی :

إن فکرة الاعتداء المادی تنصرف فی الاساس إلى الاعمال التنفیذیة سواء تعلقت تلک الاعمال بتنفیذ القرار أم لم تتعلق وذلک متى شابها خطأ جسیم.

مثل الاعتقال الإداری لأحد الافراد دون مبرر قانونی أو مثل التنفیذ المباشر لقرار إداری صادر بهدم منزل، فإن هذا العمل فقد صفته الاداریة وذلک للعیب الجسیم الذی اصابه، إذ أنه عمل مادی وتنفیذی. إذ أنه قد یکون العمل المادی مبنی على وقائع مادیة وأسباب واقعیة لکن الإدارة کان تقدیرها خاطئاً کذلک.

2-   أن یشتمل التنفیذ على عیب جسیم :

یشترط الاعتداء المادی فی العمل الاداری أن یکون ذلک العمل مخالفاً للقانون، وأن هذه المخالفة قد تصل إلى حد الجسامة، بحیث إنه یفقد ذلک العمل طابعه الاداری، وأن هذه المخالفة الجسیمة تأخذ شکل احدى الحالتین، فهی إما أنها متعلقة بالقرار وإصداره ومن طرف الادارة أو أنها مسألة متعلقة بإجراءات تنفیذ القرار الاداری. مثل أن تتجاهل الادارة المبادئ القانونیة التی تحکم التنفیذ المباشر ولم تتبع الاجراءات المفروض علیها اتخاذها فی التنفیذ المباشر.

3-  أن یتضمن التنفیذ اعتداء على حق ملکیة أو حریة عامة :

وذلک عندما یکون التصرف الاداری المادی ماساً وخطیراً للملکیة الخاصة أو أنه ماساً للحریة الاساسیة للفرد، ففیما یخص الملکیة الخاصة یکون فیها الاعتداء إذا کان واقعاً على ملکیة عقاریة أو منقولة وله عدة صور ومنها الاستیلاء على ملکیة الغیر او حرمان صاحب الملکیة من التمتع بملکیته أو نزعها أو نقلها إلى الملکیة العامة بطریقة غیر مشروعة مثل هدم منزل أو حجز على کتب أو صحف أو الاعتداءات على الملکیة الفکریة أما فی حالة الاعتداء على الحریات مثل المساس بحریة التنقل. أو مثل استخدام الادارة فی اجراءات التنفیذ المباشر قوة غیر مشروعة واعتداء على الملکیة وحریة الفردیة.

نستنتج من ذلک أنه بتحقیق تلک الشروط والتی تعتبر عناصر اساسیة للاعتداء المادی یصبح التنفیذ المباشر للقرار الاداری تنفیذاً غیر مشروع ویمثل اعتداء مادیاً.

الفرع الثانی

علاقة الاعتداء المادی بالتنفیذ المباشر للقرار الاداری

تظهر علاقة الاعتداء المادی بالتنفیذ المباشر من خلال صور عدیدة، فقد یظهر الاعتداء المادی فی القرار الاداری التی اتخذته الادارة للتنفیذ المباشر وهذا القرار غیر مشروع أو قد یکون التنفیذ المباشر بدون قرار اداری أو أنه کان بقرار قائم لکنه غیر نافذ أو أنه کان بناءً على قرار معدوم.

          مثل الحجز الاداری الذی تلجأ الیه الادارة فی التنفیذ المباشر دون اصدار قرار مکتوب او صدور قرار من موظف وینفذ تنفیذاً مباشراً ولیس لهذا الموظف صلاحیة اصداره لذلک القرار.

          أو قد یحدث الاعتداء المادی عندما تنعدم الاجراءات للقرار الاداری وذلک عندما تهمل الادارة کلیاً الإجراءات التی حددها القانون فی تنفیذها لقراراتها، فإن لجأت الادارة إلى استعمال حق التنفیذ المباشر فی غیر الحالات التی سمح بها القانون کان تصرفها غیر مشروع رغم أن ذلک التنفیذ کان منصباً على تصرف صحیح إلا أنه خارج الحالات التی حددها المشرع للإدارة فی استخدامها للتنفیذ المباشر للقرار الاداری.

          أی أن التنفیذ المباشر للقرار الإداری لا یخرج عن اطار الحالات الثلاثة الآتیة التی استقر علیها الفقه والقضاء الإداری :

الحالة الأولى:  إذا وجد نص قانونی صریح یبیح للإدارة استعمال هذا الحق. أی أنه یوجد نص قانونی صریح فی القوانین والانظمة یبیح للإدارة اللجوء إلى التنفیذ المباشر للقرار الإداری.

          مثل ما جاء به قانون التضمین رقم 13 لسنة 2015 والتی تنص على أن (یضمن الموظف أو المکلف بخدمة عامة قیمة الاضرار التی تکبدتها الخزینة العامة بسبب إهماله أو تقصیره أو مخالفته للقوانین والقرارات والانظمة والتعلیمات).

الحالة الثانیة : عدم وجود وسیلة قانونیة اخرى تجبر الأفراد على تنفیذ القرار الإداری، کان لها تنفیذ قراراتها جبراً على الأفراد ولو لم ینص القانون على ذلک. أی أنه عندما لا یوجد جزاء إداری أو جنائی یضمن تنفیذ القرار، ففی هذه الحالة تلجأ الإدارة إلى التنفیذ المباشر الجبری، وإذا نص المشرع على جزاءات جنائیة وامتنع الأفراد عن تنفیذ القرار الإداری، فإن ذلک یمنع الإدارة من استعمال سلطة التنفیذ المباشر.

          وبالعکس فی حالة خلو القانون من أیة عقوبة بحق من یرفض الامتثال للقرار النافذ بحقه فإنه یحق للإدارة عندئذ أن تلجأ إلى وسیلة التنفیذ المباشر وذلک لتأمین تنفیذ قراراتها حیث أنه لا یجوز أن تبقى القرارات النافذة سواء أکانت فردیة أم تنظیمیة مجرد حبر على ورق دون تنفیذ.

الحالة الثالثة : حالة الضرورة:-

          ویقصد بها (قیام حالة شاذة أو خطر جسیم بحیث یترتب على انتظار الموافقة القضائیة على استخدام القوة للتعامل مع هذه الحالة اضراراً على المجتمع لا یمکن تلافیها).

وهناک شروطاً تحدد استعمال التنفیذ المباشر فی حالة الضرورة وهی:-

1-    أن یکون هناک خطر جسیم یهدد النظام العام بعناصره الثلاثة من صحة عامة وأمن عام وسکینة عامة.

2-    أن یتعذر دفع الخطر بالطرق العادیة وکانت عاجزة عن مواجهة ذلک الخطر بالوسائل العادیة.

3-   أن یکون الهدف من عمل الادارة فی التنفیذ المباشر تحقیق المصلحة العامة.

          ففی هذه الحالة یجوز للإدارة أن تلجأ إلى التنفیذ المباشر حتى لو کان المشرع یمنعها صراحة من الالتجاء إلیه، إذ تطبق القاعدة العامة التی تنص على أن الضرورات تبیح المحظورات.

أی أنه عندما لا تستند الادارة فی التنفیذ المباشر للقرار الاداری إلى نص تشریعی أو عندما لا تکون هناک حالة ضرورة واستعجال تستوجب التنفیذ المباشر للقرار الاداری أو عندما یکون هناک جزاء على عدم التنفیذ أو قد یحدث الاعتداء المادی عندما لا تتقید الإدارة بالشروط الواجبة علیها اثناء التنفیذ المباشر للقرار الاداری مثل أن تلجأ الادارة إلى التنفیذ المباشر مستخدمة القوة فی ذلک قبل أن تنذر صاحب الشأن بالتنفیذ رضاءً أو أنها تجاوزت الحدود المسموح لها فی ذلک التنفیذ، عندئذ یصبح ذلک التنفیذ عملاً مادیاً غیر مشروع یترتب علیه الاعتداء المادی.

          وبالتالی فإن الاعتداء المادی قد یصیب القرار الاداری فی ذاته، مثل أن تشرع الادارة فی تنفیذ قرار وقد الغاه القضاء الاداری مسبقاً، أو قد یکون الاعتداء المادی فی الاجراءات التی تستند الیها الادارة فی التنفیذ المباشر للقرار الاداری المستقل مسبقاً، أو أنه قد یصیب الاعتداء المادی القرار والاجراءات معاً مثل القرار المعدوم.

وقد قضت محکمة التنازع الفرنسیة فی (قرارها الصادر فی 26/2/1948 فی قضیة – Dame Cortesi- بأن (التهدید بالتنفیذ المباشر یعرض الادارة إلى الوقوف امام القضاء المستعجل لیقرر مقدماً عدم مشروعیة الاجراء ویمنع المعنی فیه) وموقفها فی ذلک تعرض للانتقاد لأن فی حکمها هذا خروجاً عن طبیعة الاعتداء المادی والذی یقرره عملاً تنفیذیاً فی حین أن مجرد التهدید بالتنفیذ لا یکفی بوقوع التنفیذ، إن الاعتبارات العملیة هی التی دفعت محکمة التنازع فی الأخذ بذلک التفسیر وذلک للحفاظ على مصالح الأفراد، إذ بإمکان الافراد اللجوء إلى القضاء المستعجل قبل مضی الادارة فی تنفیذها، حتى تعلم بالاعتداء قبل وقوعه.

          ویختلف الاعتداء المادی عن غیره من الاعمال المادیة الاخرى مثل الغصب والاستیلاء بالقوة والاعمال الاداریة المنعدمة، حتى الاعمال الاداریة الباطلة- الخطأ البسیط- غیر أن الاعتداء المادی یتحدد ویجتمع معهم فی انعدام المشروعیة لکنه یختلف عنهم فی أن الغصب والاستیلاء بالقوة یقعان على العقار فقط، والمخالفة البسیطة تکفی لعدم المشروعیة، لکن الاعتداء المادی یکون على عقار ومنقول أیضاً وعدم المشروعیة تکون جسیمة، إذاً الاعتداء المادی هو اوسع من الغصب والاستیلاء بالقوة، کذلک یختلف الاعتداء المادی عن الاعمال الاداریة المنعدمة والتی تکون اعمال اداریة منعدمة اساساً وبمجرد اتخاذها ومن دون حاجة إلى تنفیذها، وذلک لأنها فی حکم البطلان المطلق فی لحظة صدورها، کذلک أن الأعمال الباطلة مشوبة فقط بعیب الخطأ البسیط فی حین الاعتداء المادی یتمیز بأنه عمل مادی تنفیذی یصدر عن جهة اداریة دون غیرها وأن ذلک الاعتداء اساسه خطأ جسیم والذی یتمثل فی الاعتداء على ملکیة خاصة أو حریة شخصیة.

          وقد صدر قرار من الغرفة الاداریة بالمجلس الاعلى فی المغرب فی عدده 132 فی تاریخ 15/2/2006 للملف الإداری عدد 1236/4/2/2004، وتتلخص وقائعه فی أن (مجلساً جماعیاً سحب رخصة من المدعی المتعلقة باستغلال متجرین بسوق الجملة لعدم الوفاء بالتزاماته وقام المجلس المذکور باسترجاع المحلین بنفسه عن طریق القوة ... مع الاحتفاظ بالمعدات والاجهزة التی کانت متواجدة فیهما وقد حملت الغرفة الاداریة المسؤولیة للمجلس الجماعی عن هذا العمل غیر المشروع مسببة قرارها بالمبدأ الآتی :-

          (لئن کان من حق الادارة تنفیذ قرارها بإرادتها المنفردة فی اطار ما تتمتع به من سلطة التنفیذ المباشر، فإنه یتعین علیها فی المقابل أن تقوم بذلک فی اطار المشروعیة وبدون الخروج عن الحدود التی یسمح بها القانون وإلا اعتبر عملها اعتداءً مادیاً تتحمل فیه مسؤولیة الضرر الناجم عنه إذا مس حق ملکیة خاصة أو حریة فردیة ...).

          وبالتالی فإن المخالفات البسیطة وسواء تعلقت بالقرار ذاته أم بتنفیذه فإنها لا تعد حالة اعتداء مادی، بل یجب أن یکون هذا الخطأ على درجة من الجسامة بحیث یجرد القرار من طبیعته الاداریة بل یجعله خارج حدود اختصاص القضاء الاداری، وهذا ما جاء فیه القضاء المصری فی محکمة القاهرة الابتدائیة فی 26/1/1958 إلى أنه (ینبغی لکی یعد الأمر الاداری غصباً أو عدواناً أو عقبة مادیة أن یکون بطلانه جسیماً صارخاً ظاهراً، بما لا یدع مجالاً للشک فی أنه لا یمت للمشروعیة بسبب، ولا یمکن اسناده إلى نص قانونی).

          وقد قضت محکمة التمییز العراقیة فی قرار لها (بأنه وجد أن الحکم الممیز غیر صحیح لأن الممیز علیه رئیس بلدیة کربلاء اضافة لوظیفته کان قد وضع یده على اثاث المقهى العائدة للممیز واحتفظ بها فی مخزنه خلافاً للقانون، فهو بذلک یعتبر متعدیاً وملزماً بتعویض الاضرار ولا یشفع لرئیس البلدیة کون الممیز قد خالف انظمة البلدیة إذا کان باستطاعته ان یمنع وقوع المخالفة بتطبیق الانظمة باللجوء إلى المحاکم المختصة).

وبالتالی فإن فکرة الاعتداء المادی تنصرف فی الاصل إلى الاعمال التنفیذیة والتی یصدر فیها قرار اداری وذلک متى یشوبها خطأ جسیم ومتى تضمنت مساساً فی الحریة الفردیة أو بملکیة عقار أو منقول أو متى لحق عیب فی القرار الاداری فی ذاته أو کان فی اعمال التنفیذ.

نستنتج مما سبق أن الاعتداء المادی یمکن اعتبارهُ اثراً من الاثار التی تنتج عن التنفیذ المباشر غیر المشروع للقرار الاداری وذلک عندما تلجأ الادارة إلى التنفیذ المباشر فی سبیل الحصول على حقوقها بشکل یتعارض مع ما یلزمه بها القانون.

ونوصی بضرورة التزام الجهة الإداریة بالدقة والتحری عند اتخاذ القرار أو عند التنفیذ المباشر لإجراءات القرار الاداری والتحقق من مدى توافقها مع القانون، وإلا تعرضت الادارة فی ذلک للمسؤولیة القانونیة الاداریة تجاه القانون.

المطلب الثانی

مقاومة الاعتداء المادی وتأثیره على التنفیذ المباشر للقرار الاداری

          إن الادارة عندما تتمتع بامتیازات استثنائیة فإنها تتمتع بها لغایة وهی تحقیق سیر المرافق العامة، وطالما أن الادارة تستهدف تحقیق الصالح العام فإنها فی الاصل فی قراراتها تتمتع بقرینة المشروعیة، لکن عندما تکون قراراتها مشوبة بالبطلان وغیر قانونیة وتنفیذها غیر قانونی، فهنا قد لا یکتفی الفرد فی اللجوء إلى القضاء مطالباً بالتعویض.

          على ضوء ما تقدم سنتناول هذا المطلب فی فرعین نتناول فی الأول مقاومة الأفراد للتنفیذ المباشر ورأی الفقه منه وفی الثانی موقف التشریع العراقی من مقاومة تنفیذ القرار.

الفرع الأول

مقاومة الأفراد للتنفیذ المباشر ورأی الفقه منه

تأخذ المقاومة وتحدد الأفراد ضد تنفیذ القرار أحد الصورتین، أما الصورة الأولى والتی یقتصر فیها الفرد على الامتناع عن تنفیذ القرار فهنا تتسارع الادارة إلى اللجوء إلى استخدام القوة الملزمة وذلک لتلزمه على التنفیذ ویخضع الفرد لذلک، فی حین أن الصورة الثانیة فهی اشد خطورة فی ذلک على الامور الاداریة والتی تأخذ شکل التمرد والهجوم واستخدام القوة ضد رجال الادارة لمنعهم من التنفیذ للقرار وعلى اساس ذلک تنوعت الآراء الفقهیة وتباینت ما بین مؤید للمقاومة فی التنفیذ المباشر وما بین رافض لاستخدام المقاومة ضد رجال الادارة فی التنفیذ المباشر للقرار الإداری.

          فذهب فریق من الفقه إلى اباحة مقاومة الافراد للتصرفات الاداریة غیر القانونیة وغیر المشروعة والتی تصدر عن السلطة العامة ویستند أصحاب هذا الرأی إلى أنه لا یمکن أن تترتب على تلک المقاومة جریمة جزائیة وذلک على أساس أنه تصرف غیر قانونی.

          أما الفریق الثانی فهو على عکس الرأی الأول فی رأیه، لأنه یرى ضرورة تجریم لجوء الافراد إلى المقاومة ضد تصرفات السلطة العامة أثناء التنفیذ، حتى لو کان فی ذلک التنفیذ بطلان ومخالفة للقانون، لأن تلک المقاومة تمثل خطراً على الامن العام، وتؤدی أیضاً إلى حصول الفوضى فی المجتمع وإلى احلال القوة محل القانون، وبینما هناک رأی ثالث وسط ما بین الفریقین وهو یحقق نقطة توازن ما بین الفریقین، أی ما بین دواعی النظام العام والمصلحة العامة وما بین المصلحة الفردیة.

          إن الفریق الثالث یذهب إلى أن الفرد لا یجوز له مقاومة رجل الإدارة القائم على التنفیذ إلا أنه متى تعسف رجل الإدارة فی ذلک التنفیذ وخرج من نطاق سلطته المسموح بها اثناء التنفیذ جاز للفرد مقاومة ذلک.

          ونحن نؤید ما ذهب إلیه الفریق الثالث لأن الفریق الأول یذهب إلى المبالغة وعدم النظر إلى الموضوع من جوانبه جمیعاً وإنما أخذ النظر فی زاویة واحدة وهی مصلحة الافراد فی التنفیذ ودون النظر إلى المصلحة العامة، أما الرأی الثانی فإنه یذهب إلى حمایة المصلحة العامة حتى فی حالة اعتداء الادارة الجسیم على الفرد فی حریته أو ملکیته الخاصة، ولکن هذا یشجع الادارة على التعسف تجاه الافراد فی سلطتها. فی حین أن الفریق الثالث ذهب إلى أنه لا یجوز مقاومة الموظف إذا کان یتصرف فی حدود وظیفته ویحمل سنداً قانونیاً یبرر تصرفه وحتى لو کان مخالف للقانون لأن تلک المخالفة لن تکون جسیمة إلا أنه متى خرج الموظف عن حدود وظیفته وفقد صفته کانت تلک المقاومة مشروعة وذلک إذا قصد بها الفرد رد الاعتداء الجسیم الذی جاء به الموظف اثناء التنفیذ.

الفرع الثانی

موقف المشرع العراقی من فکرة المقاومة الناشئة عن تنفیذ القرار الإداری

          إن ما ذهب إلیه موقف المشرع العراقی من فکرة المقاومة لتنفیذ القرار، فقد تم معالجتها فی عدة نصوص من مواد قانون العقوبات العراقی رقم (111) لسنة 1969 وبالشکل الاتی:-

1-    (یعاقب بالحبس مدة لا تزید عن ستة اشهر أو بغرامة لا تزید على مائة دینار کل من خالف الاوامر الصادرة من موظف أو مکلف بخدمة عامة أو من مجالس البلدیة أو هیئة رسمیة او شبه رسمیة ضمن سلطاتهم القانونیة أو لم یمتثل لاوامر أیة جهة من الجهات المذکورة الصادرة ضمن تلک السلطات وذلک دون الاخلال بأیة عقوبة اشد ینص علیها القانون).

2-    وکذلک نص على أنه (یعاقب بالحبس مدة  لا تزید على ستة اشهر وبغرامة لا تزید على مائة دینار أو بإحدى هاتین العقوبتین کل من امتنع بغیر عذر عن المعاونة الواجب علیه تقدیمها لمحکمة أو قاضٍ أو محقق تنفیذاً لواجباته القضائیة أو لموظف أو مکلف بخدمة عامة تنفیذاً لواجبات عمله بعد أن طلب منه تلک المعونة).

أی أنه تلک المواد تذهب فی حالة مقاومة أو مخالفة الأوامر الصادرة من موظف أو مکلف بخدمة وعدم الامتثال لأوامرهم أو الخضوع للتنفیذ أو امتنع عن تقدیم المعاونة لهم.

وهناک نصوص مواد فی قانون العقوبات العراقی والتی تتضمن المقاومة البسیطة ضد الموظف العام اثناء واجبه وفی اثناء التنفیذ:-

1-    حیث نص على أنه (یعاقب بالسجن مدة لا تزید على سبع سنوات أو بالحبس او الغرامة متى أهان بإحدى طرق العلانیة مجلس الامة أو الحکومة أو المحاکم أو القوات المسلحة أو غیر ذلک من الهیئات النظامیة أو السلطات العامة أو المصالح أو الدوائر الرسمیة أو شبه الرسمیة).

2-    وکذلک (یعاقب بالحبس مدة لا تزید على سنتین أو بغرامة لا تزید على مائتی دینار کل من اهان أو هدد موظفاً أو ای شخص مکلف بخدمة عامة أو مجلساً أو هیئة رسمیة اثناء تأدیة واجباتهم أو بسبب ذلک.

وتکون العقوبة الحبس مدة لا تزید على ثلاث سنوات وبالغرامة أو بإحدى هاتین العقوبتین إذا وقعت الاهانة أو التهدید على حاکم محکمة قضائیة أو اداریة أو مجلس یمارس عملاً قضائیاً اثناء تأدیة واجباتهم او بسبب ذلک).

وکذلک هناک نصوص للمواد فی حالة المقاومة ضد الموظف والمصحوب بالاعتداء بالقوة إذ جاء (یعاقب بالحبس مدة لا تزید على ثلاث سنوات أو بغرامة لا تزید على ثلاثمائة دینار کل من اعتدى على موظف أو ای شخص مکلف بخدمة عامة أو مجلس أو هیئة رسمیة اثناء تأدیة واجباتهم أو بسبب ذلک وتکون العقوبة الحبس أو الغرامة إذا حصل مع الاعتداء والمقاومة جرح أو اذى.

وتکون العقوبة الحبس والغرامة او احدى هاتین العقوبتین إذا وقع الجرح أو الاذى على قاضٍ اثناء تأدیة وظیفة أو بسببها.

ولا یخل ما تقدم بتوقیع ایة عقوبة اشد یقررها القانون للجرح أو الایذاء).

وکذلک (یعاقب بالحبس مدة لا تزید على ثلاث سنوات وبالغرامة أو بإحدى هاتین العقوبتین من منع قصداً موظفاً أو أی شخص مکلف بخدمة عامة عن القیام بواجباته).

أما فی حالة مقاومة الافراد لرجال السلطة العامة اثناء تنفیذ القرارات وقد تجاوز رجال السلطة حدود وظائفهم فقد جاءت (لا یبیح حق الدفاع الشرعی مقاومة احد افراد السلطة العامة اثناء قیامه بعمل تنفیذاً لواجبات وظیفته ولو تخطى حدود وظیفته إن کان حسن النیة إلا إذا خیف أن ینشأ عن فعله موت أو جراح بالغة وکان لهذا التخوف سبب معقول).

ای أنه لا یجوز للأفراد مقاومة افراد السلطة العامة حتى لو خرج عن حدود سلطته فی حالة تحقق الشروط الآتیة:-

1-    أن یکون الموظف حسن النیة عند تنفیذه لذلک القرار.

2-    أن لا یخشى من فعله الذی تجاوز به سلطته حصول موت أو جرح بالغ وإلا جاء الدفاع الشرعی ضده.

3-   أن تکون تلک المقاومة ضد احد أفراد السلطة العامة المخولة بتنفیذ القرار.

وعند فقدان تلک الشروط جمیعها أو بعضها فإنه یجوز للفرد أن یدافع عن نفسه ویقاوم التصرف اللاقانونی وغیر المشروع الواقع علیه وخاصةً الذی یخرج فیه الموظف عن حدود عمله فی التنفیذ بقصد الاضرار بالأخرین والذی یجعل عمله هذا عملاً غیر مشروع.

ویوصی الباحث بأنه یتعین على من یخاطب بالقرار الإداری أن ینفذه أولاً ثم یسلک الطریق القانونی فی اللجوء إلى القضاء لیقول القضاء کلمته بشأنه حول إذا ما کان قرار إداری غیر مشروع دون اللجوء إلى التعنت والرفض ضد الإدارة وذلک حتى لا یؤدی إلى الفوضى وحلول القوة محل القانون.

الخاتمـة

          لقد خرجنا من بحثنا بمجموعة من النتائج والتوصیات على وفق ما یأتی :-

أولاً- الاستنتاجات :

1-    إن للتنفیذ المباشر للقرار الإداری قواعد عامة وهامة لا ینبغی للإدارة الخروج عنها لتحقیق مشروعیة عملها فیه.

2-    هناک علاقة وثیقة تربط عیب الانحراف بالسلطة بالتنفیذ المباشر للقرار الإداری وذلک من خلال التزام الإدارة فی الغایة والهدف المرجوة من القرار.

3-   الانحراف بالسلطة الذی ینشأ عن التنفیذ المباشر للقرار الإداری یعتبر أثر من الآثار التی تنتج عنه والتی قد تظهر اما من خلال انحراف الادارة فی الغایة والهدف التی تدفعها الى اتخاذها للقرار الإداری والتی یتم خضوعه للتنفیذ المباشر أو قد یظهر الانحراف بالسلطة من خلال الاجراءات التی تتبعها الإدارة عند تنفیذها للقرار.

4-    نظراً لخطورة التنفیذ المباشر للقرار الإداری بالنسبة لحقوق الأفراد وحریاتهم فقد استقر الفقه والقضاء الإداری على حالات معینة لا یجوز للإدارة تجاوزها.

5-   یعتبر الاعتداء المادی أحد الآثار الناتجة عن استخدام الادارة للتنفیذ المباشر الغیر مشروع.

6-   الاعتداء المادی فی التنفیذ المباشر للقرار الإداری اما قد یصیب القرار الاداری فی ذاته أو قد یکون فی الاجراءات التی تستند إلیها الإدارة فی التنفیذ المباشر للقرار الإداری المستقل مسبقاً أو أنه قد یصیب القرار والاجراءات معاً.

7-   اختلفت الآراء الفقهیة حول اباحة المقاومة ضد تصرفات السلة الاداریة اثناء التنفیذ ما بین مؤید ومعارض.

ثانیاً- التوصیات :

1-    نوصی بضرورة ان یکون التنفیذ المباشر للقرار الإداری جهد مشترک ومتفاعل ما بین الادارة والأفراد وذلک من خلال اشراک الأفراد بمختلف المراحل التی یمر بها القرار الإداری بدءاً من اعداده ومروراً بتنفیذه تنفیذاً مباشراً لأن المخاطب بالقرار هو الفرد والتی یستوجب أن یستجیب لذلک القرار بعیداً عن المقاومة والرفض وأن تلک الاستجابة تنبعث من روح التعاون والمشارکة وذلک من خلال تکوین لجان علمیة وفنیة متخصصة تشارکها الأفراد فی التنسیق والتخطیط وهذا لو تحقق فله فوائد کبیرة على کل من الإدارة والأفراد، فأما من ناحیة الإدارة فإنه سوف یجنبها الوقوع فی الاخطاء اثناء اتخاذها للقرار أو اثناء التنفیذ ویجنبها الآثار الناتجة عنه وأما الأفراد فإنهم سیکونون مطمئنین بأن القرار المراد تنفیذه هو لیس بمعزل عن إرادتهم بالإضافة إلى هذا فإنه سیقوی الشعور لدیهم فی الاستجابة والتنفیذ للقرار وللجهة الإداریة أیضاً.

2-    نوصی بضرورة التزام السلطة الاداریة بالغایة والهدف التی من اجله منحت استخدام امتیاز التنفیذ المباشر للقرار الإداری.

3-   یتعین على الجهة الإداریة التحری والأخذ بالدقة عند اتخاذها للقرار الإداری أو عند التنفیذ المباشر لإجراءاته والتحقق من مدى توافقه للقانون حتى لا تقع الادارة فی الاعتداء المادی وتتعرض للمسؤولیة القانونیة.

4-    على من یخاطب بالقرار الإداری ان ینفذه أولاً ثم یسلک الطریق القانونی فی اللجوء إلى القضاء لیقول القضاء کلمته بشأنه حول إذا ما کان قرار إداری غیر مشروع، دون اللجوء إلى التعنت والرفض ضد الإدارة وذلک حتى لا یؤدی إلى الفوضى وحلول القوة محل القانون.

5-   نوصی بضرورة ان تکون هناک رقابة فعالة ومؤهلة على الأعمال الاداریة ومنها القرارات الاداریة وضرورة ان یکون من یتولى الرقابة ذات علم ودرایة ومعرفة ونزاهة وذات استقامة اداریة حتى تتمکن من تأدیة دورها الفعال فی مطابقة القرار للقانون ومدى مشروعیة الاجراءات المستخدمة فیه عند تنفیذه.

The Authors declare That there is no conflict of interest